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Opinions-débats

De Rio 1992 à Marrakech 2016 : le Sud, acteur de la politique climatique

From Rio, 1992 to Marrakech, 2016: The South as a Global Player of the Climate Policy
Michel Damian

Résumé

Cet article est consacré à l’influence des pays du Sud sur les négociations climatiques depuis un quart de siècle, c’est-à-dire depuis la signature à Rio de Janeiro en 1992 de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, jusqu’à la COP22 qui se tient à Marrakech du 7 au 18 novembre 2016. Le texte est construit en six points. Nous rappelons tout d’abord le consensus scientifique, celui des climatologues du GIEC (Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat), puis nous situons la Chine et les autres pays du Sud en matière de climat et de changements climatiques. Dans le second et le troisième point, nous proposons une relecture de la Convention de 1992 (en tant que produit d’un compromis avec et pour le Sud), ainsi que du protocole de Kyoto (qui a été, et demeure – avec la seconde période d’engagement de celui-ci jusqu’en 2020 – la pierre d’angle de l’action pour le Sud). Dans le quatrième point, nous montrons que l’Accord de Paris est le plus petit dénominateur commun – et le seul envisageable – pour la majorité des États du Nord et du Sud. Les responsabilités historiques en matière d’émissions et de concentration de celles-ci dans l’atmosphère ont été, jusqu’à il y a peu, quasi entièrement affectées au Nord : dans le cinquième point nous verrons pourquoi le Sud est aussi « responsable » (du fait de ses émissions, non seulement de CO2, mais aussi de celles en provenance des autres gaz à effet serre). Le sixième point est consacré aux nouvelles thématiques portées par le Sud, et en particulier par les pays les plus vulnérables aux changements climatiques : d’une part, l’« impératif moral » de limitation du réchauffement à 1,5 °C et, d’autre part, la revendication concomitante du financement des « pertes et dommages » irréversibles. La conclusion fait retour sur les relations entre climat et développement. Une grande question est, selon nous, pour longtemps ouverte : celle de l’évolution du paradigme de « la pauvreté comme plus grand pollueur » – porté initialement par l’Inde et constitutif de la position du Sud depuis plus de quatre décennies au plan international –, vers un éventuel paradigme élargi, là encore porté par l’Inde, qui met la primauté sur « l’usage inégal des ressources environnementales communes ». Ce paradigme élargi pointe la question décisive du consumérisme et de modes de vie insoutenables pour la planète – et non plus exclusivement celle du développement par la réplication de la croissance occidentale.

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Notes de l’auteur

Communication présentée au Colloque international « Commerce, investissement et développement durable », à l'université Mohammed V, Rabat, les 27-29 octobre 2016.

Texte intégral

Introduction

  • 1 Mes remerciements à Pierre Bailly, Rolande Borrelly, Patrick Criqui, Michel Hollard et Vincent Plau (...)

1Cet article1 est consacré à l’influence, des pays du Sud sur les négociations climatiques depuis un quart de siècle, c’est-à-dire depuis la signature à Rio de Janeiro en 1992 de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, jusqu’à la COP22 qui se tient à Marrakech du 7 au 18 novembre 2016. Les pays signataires de la Convention se réunissent chaque année lors d’une Conférence des Parties ou COP (Conference of the Parties). La première s’est tenue à Berlin en 1995. Après la 21e, tenue à Paris en décembre 2015, celle de Marrakech sera ainsi la 22e conférence des 195 États (plus l’Union européenne) membres de la Convention.

2La partition, « Sud » d’un côté (les pays dits en développement ou non-OCDE), et donc « Nord » de l’autre (les pays OCDE), est discutable (cf. notamment, Raison, 2007). La question climatique – et ce n’est pas la seule – fait éclater la fiction d’« un » Sud (qui n’a cependant jamais été un bloc monolithique) : les situations, les capacités d’action, les contraintes et les risques sont, on le sait, extrêmement diversifiés. Le négociateur américain pour le climat, Todd Stern, a eu une formule fameuse : il n’est plus possible, insistait-il, de mettre « la Chine et le Tchad » dans le même panier indifférencié des pays en développement (Stern, 2010, 2013). La distinction du Protocole de Kyoto, signé en 1997, entre pays Annexe 1 (pays développés) et Non-Annexe 1 (pays en développement), longtemps intouchable, a d’ailleurs disparu de l’Accord de Paris, adopté par consensus le 12 décembre 2015. Une grille de lecture évolutive, de l’unité un temps apparente à la diversité, aujourd’hui manifeste, serait ainsi appropriée. Nous soutenons cependant qu’en termes de négociations, et donc de géopolitique et de géoéconomie, la partition Sud/Nord demeure pertinente, inébranlée, pour comprendre les positions des uns et des autres, et donc les tensions et conflits sur les grands débats climatiques (pour une analyse marxienne en termes de capitalisme global, cf. Funk, 2015, pour qui « the South is not dead and is far from dying »).

3Cet article ne traite pas explicitement de l’analyse économique, ni standard ni critique, des changements climatiques. On rappelle cependant deux des idées-forces que nous soutenons (Damian, 2012, 2014, 2015a, 2015 b, 2016a ; Damian, Vivien, 2015).

41) Une approche « pollutionniste » – le terme est du climatologue canadien Ian Burton ; nous entendons par là les émissions de gaz à effet de serre considérées comme une pollution, une externalité pour l’économie standard –, a inspiré les premières réflexions et conférences, la rédaction de la Convention-cadre, puis les négociations de Kyoto. La confiance initiale, quasi indéfectible, dans les capacités de l’atténuation à éviter le changement climatique, a conduit à appréhender les politiques d’adaptation comme des stratégies pouvant seulement miner les efforts déployés pour organiser au niveau mondial la réduction des émissions (Rousset, 2012). Penser que la réduction des émissions et l’adaptation puissent être des questions de développement, de transformation des structures de production et des besoins sociaux, a été banni du regard, du vocabulaire et des analyses de la majorité des économistes et experts originaires des pays développés, exclusivement préoccupés par l’abattement des émissions.

52)L’économie standard de l’environnement et de l’effet de serre – dont l’argumentation a sous-tendu la première politique climatique, l’architecture originelle, la construction du protocole de Kyoto, le recours aux marchés de permis carbone et aux mécanismes de flexibilité – a fait perdre deux décennies à la compréhension de la question climatique ; elle a, en tout cas, peu fait progresser la réflexion sur les voies concrètes de la décarbonation. Le nouveau régime climatique, issu de la COP21 et de l’Accord de Paris, témoigne, au regard de la pensée économique, d’un changement de paradigme. Il glisse de la théorie néoclassique des prix et des incitations de marché à l’économie classique de la production, à l’action graduelle des États – politiques publiques de recherche et développement, réglementations, établissement de normes et standards, technologies à basse teneur en carbone, dynamique des besoins et évolution des comportements. Il réintègre ainsi les tensions et conflits productifs, sociaux et de redistribution internes qui ne manqueront pas, et au sein desquels, à la fois, les problématiques de développement et les réductions d’émissions devront se frayer un chemin.

6Le texte est construit en six points. Nous rappelons tout d’abord le consensus scientifique, celui des climatologues du GIEC (Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat), puis nous situons la Chine et les autres pays du Sud en matière de climat et de changements climatiques. Dans le second et le troisième point, nous proposons une relecture de la Convention de 1992 (en tant que produit d’un compromis avec et pour le Sud), ainsi que du Protocole de Kyoto (qui a été, et demeure – avec la seconde période d’engagement de celui-ci jusqu’en 2020 – la pierre d’angle de l’action pour le Sud). Dans le quatrième point, nous montrons que l’Accord de Paris est le plus petit dénominateur commun – et le seul envisageable – pour la majorité des États du Nord et du Sud. Les responsabilités historiques en matière d’émissions et de concentration de celles-ci dans l’atmosphère ont été, jusqu’à il y a peu, quasi entièrement affectées au Nord : dans le cinquième point, nous verrons pourquoi le Sud est aussi « responsable » (du fait, non seulement de ses émissions de CO2, mais aussi de celles en provenance des autres gaz à effet de serre). Le sixième point est consacré aux nouvelles thématiques portées par le Sud, et en particulier par les pays les plus vulnérables aux changements climatiques : d’une part, l’« impératif moral » de limitation du réchauffement à 1,5 °C et, d’autre part, la revendication concomitante du financement des « pertes et dommages » irréversibles.

7La conclusion fait retour sur les relations entre climat et développement. Une grande question est, selon nous, pour longtemps ouverte : celle de l’évolution du paradigme de « la pauvreté comme plus grand pollueur » porté initialement par l’Inde et constitutif de la position du Sud depuis plus de quatre décennies au plan international , vers un éventuel paradigme élargi, là encore porté par l’Inde, qui met la primauté sur « l’usage inégal des ressources environnementales communes ». Ce paradigme élargi pointe la question décisive du consumérisme et de modes de vie insoutenables pour la planète et non plus exclusivement celle du développement par la réplication de la croissance occidentale.

1. Le Sud et le consensus scientifique sur les changements climatiques

8À grands traits, les climatologues du GIEC sont d’accord – même si les incertitudes demeurent fortes – sur quelques résultats essentiels. On en retient trois. Premièrement, « plus de la moitié de l’augmentation observée de la température moyenne à la surface du globe entre 1951 et 2010 » est d’origine anthropique ; la meilleure estimation de la part anthropique du réchauffement pourrait cependant être, toujours depuis les années 1950, proche de 100 % (GIEC, 2013, p. 15/34).

9Deuxièmement, « la plupart des caractéristiques du changement climatique persisteront pendant de nombreux siècles, même si les émissions de CO2 sont arrêtées » (GIEC, 2013, p. 25/34). Troisièmement, il est indispensable de réduire les émissions de gaz à effet de serre de manière drastique, et le plus tôt possible, pour limiter l’ampleur du réchauffement, car, comme l’affirme sans détour le climatologue français Jean Jouzel : « Il est désormais trop tard pour empêcher le réchauffement de notre planète. Mais on peut essayer de limiter les dégâts. » (Jouzel, 2015). La fabrique narrative de la Conférence de Paris, avec des propos consensuels sur le succès des négociations, a été discrète sur ce message.

10Dans ce cadre général, il faut fortement noter deux points. Tout d’abord, il n’y a pas un climat planétaire, mais une mosaïque de climats, avec des réponses régionales ou locales à un changement global qui seront extrêmement diversifiées. Par exemple, un réchauffement d’au plus 1,5 °C correspondrait à des extrêmes de réchauffement de +2,2 °C dans le bassin méditerranéen et de +4,4 °C pour la région arctique ; pour un réchauffement de 2 °C, ce serait des extrêmes de +3 °C dans la région méditerranéenne et d’environ +5,5 °C pour l’Arctique (Seneviratne et al., 2016).

11Ensuite le Sud hors Chine , a plus ou moins« son » climat. Robert Gibrat le notait, il y a près de quatre décennies, dans la revue Mondes en développement (premier article en français, à notre connaissance, sur les relations entre climat et Tiers-monde) : « Contrairement à ce que l’on pourrait attendre, il y a une grande homogénéité dans les principaux problèmes climatiques du Tiers-Monde : le climat mondial dans ses grandes lignes est zonal, car il est dominé par la latitude : or le Tiers-Monde, dans sa grande majorité (nous excluons la Chine), est situé entre les Tropiques ou presque. Il a donc “son” climat et les pays développés le “leur”. » (Gibrat, 1978, p. 736-737). Il faut en effet ici exclure la Chine du groupe des pays du Sud, car celle-ci a une grande variété de climats, allant du type subtropical, avec des étés chauds et pluvieux et des hivers doux et humides, au type subarctique, avec des étés courts et frais et des hivers froids. Et Gibrat de poursuivre, avec les interrogations de l’époque : « Allons-nous vers un refroidissement général de la planète… ? […] Allons-nous vers un réchauffement général de la terre… ? Dans les deux cas, le sort du Tiers-Monde est en jeu gravement et profondément. Son climat est extrêmement fragile et le chaos politique apparaîtrait bien vite dans le monde si l’une ou l’autre de ces hypothèses se réalisait. » (p. 757-758).

12Que sait-on aujourd’hui d’un réchauffement autour de 2 °C ? Et, en particulier, quels impacts si le curseur du réchauffement toléré est ramené de 2 °C à 1,5 °C ? À notre connaissance, il n’y a qu’une seule étude comparative, publiée en avril 2016 dans la revue Earth System Dynamics, qui ait tenté de répondre à cette question. Voici quelques-uns de ces résultats – pour 2 °C et pour 1,5 °C : élévation du niveau des océans d’ici à 2100 : 50 cm contre 40 ; réduction de la disponibilité annuelle en eau en Méditerranée : 17 % contre 9 % ; durée des vagues de chaleur sous les tropiques : 3 mois contre 2 ; accroissement de l’intensité des fortes précipitations en Asie du Sud : 10 % contre 7 % ; blanchissement des récifs coralliens à risque d’ici 2100 : 99 % contre 70 % ; rendements en blé sous les tropiques : -16 % contre -9 % ; rendements en maïs sous les tropiques : -16 % contre -9 % ; rendements en riz : inchangés (Schleussner et al., 2016).

13L’auteur principal de l’étude, Carl-Friedrich Schleussner (Climate Analytics, Berlin, et Potsdam Institute for Climate Impact Research), a qualifié de « véritable surprise » l’ampleur du contraste entre les impacts climatiques des deux cibles (Carbon Brief, 2016b). Pour Schleussner et ses cosignataires, l’accroissement additionnel de 0,5 °C marque le contraste entre des évènements climatiques qui se situent dans la limite supérieure de la variabilité d’aujourd’hui et un « nouveau régime climatique », en particulier dans les régions tropicales et méditerranéennes : « l’émergence de la région méditerranéenne, Afrique du Nord et Levant inclus, en tant que zone névralgique pour la disponibilité en eau et l’accroissement de la durée des périodes de sécheresse entre 1,5 °C et 2 °C est d’une grande importance, étant donné sa vulnérabilité spécifique au manque d’eau. L’instabilité politique dans plusieurs pays de la zone pourrait, de surcroît, exacerber la vulnérabilité des différentes sociétés au stress climatique, accroissant potentiellement le risque de déclenchement de conflits violents. » (Schleussner et al., 2016, p. 344).

14Dans tous les scénarios, ce sont les 20 % les plus pauvres de la population mondiale – situés aux latitudes tropicales – qui vont subir le plus grand nombre de journées de chaleurs extrêmes. C’est en effet dans les basses latitudes qu’il y a le moins de variabilité journalière des températures comparativement aux latitudes moyennes ; ce qui signifie que le « signal » du changement climatique apparaîtra plus rapidement au Sud, avec une augmentation corrélative de la fréquence des jours à forte chaleur (Harrington et al., 2016 ; Phys.org, 2016a).

2. La Convention sur les changements climatiques : un compromis avec et pour le Sud

15Ce sont les deux grands blocs, Europe d’un côté, États unis de l’autre, qui ont conduit et structuré les négociations et le contenu de l’acte fondateur de la politique climatique : la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, signée en juin 1992 à Rio (UNFCCC, 1992).

16Les pays européens, depuis les premières réunions à la fin de la décennie 1980, puis lors des négociations pour la rédaction de la Convention, ont toujours eu la position la plus volontariste, défendant l’objectif d’une réduction rapide des émissions dans le cadre d’un accord international. Les États-Unis, eux, « critiquaient la proposition de l’Union européenne comme étant une approche “par le haut” (top down) rigide et inéquitable, ne tenant pas compte des différences entre pays en matière de spécificités nationales et de coûts de mise en œuvre. Ils soutenaient que la Convention devait, à la place, retenir une approche “par le bas” (bottom up), qui encourage une meilleure information, l’adoption de stratégies nationales et de plans d’action nationaux. » (Bodansky, 1993, p. 514).

17Au terme des négociations, ce fut cependant la proposition d’architecture « par le haut », avec la construction d’un futur protocole international, qui l’a alors emporté. Mais il faut fortement noter que ce qui a été retenu à la COP21 de Paris marque un retour aux positions initialement défendues par les États-Unis, le Japon et l’Union soviétique ; en particulier, le cœur de l’Accord de Paris – des promesses et politiques nationales – est à peu près le décalque du concept inaugural de « promesse et vérification » (pledge and review) proposé en juin 1991 par le Japon.

18Par-delà le couple clé Europe/États-Unis, quelles que soient par ailleurs ses dissensions, il a fallu négocier un compromis serré, très exigeant, avec le G77 + Chine et les pays producteurs de pétrole. En ce sens, la Convention est le premier accord multilatéral d’environnement (AME) où le Sud ait véritablement pesé.

19Pourquoi, précisément, une convention des « Nations unies » ? Sur plusieurs centaines d’accords, conventions et traités environnementaux, il n’y en a que très peu qui soient sous l’égide des Nations unies. Les pays en développement ont très vite compris que le climat n’était pas une question technique ou seulement environnementale, à laisser sous le contrôle de l’Organisation météorologique mondiale et du Programme des Nations unies pour l’environnement (comme cela avait été initialement envisagé). Une Convention sous les auspices des Nations unies représentait pour eux le lieu où faire entendre leurs voix et leurs préoccupations prioritaires. Entre 104 et 151 pays ont participé de février 1991 à mai 1992 aux six réunions pour la rédaction de la Convention. Tous les grands pays en développement, les petits États insulaires vulnérables, ainsi que la plupart des pays pauvres, étaient présents. Alors que seulement une vingtaine de pays, tous industrialisés, avaient participé à la rédaction du Protocole de Montréal signé en 1987. En résultat, la Convention (signé par les 187 chefs d’État présents à Rio) est un compromis largement imposé par l’ensemble des pays en développement, et en particulier par les pays producteurs de pétrole.

20La taxation du carbone, proposée par la Suède lors des négociations, a été bannie (les États-Unis, en plus des pays producteurs de pétrole, étaient absolument contre) ; aucune évocation non plus de la mise en œuvre de standards d’efficacité énergétique, ni de référence précise aux sources d’énergies renouvelables.

21L’article 3.5 de la Convention de 1992 est ainsi libellé : « Il convient d’éviter que les mesures prises pour lutter contre les changements climatiques, y compris les mesures unilatérales, constituent un moyen d’imposer des discriminations arbitraires ou injustifiables sur le plan du commerce international, ou des entraves déguisées à ce commerce. » Cet article suggère – en reprenant la lettre du premier paragraphe de l’article XX du GATT 1994 – de ne pas recourir à des barrières aux échanges, c’est-à-dire au contrôle ou à l’interdiction d’importations ou à des taxes aux frontières ; alors que le recours aux mesures commerciales aux frontières est la condition déterminante de l’efficacité des grands accords d’environnement, et en particulier du Protocole de Montréal.

22Au sortir de la signature de la Convention, le juriste américain Daniel Bodansky, après avoir assisté à toutes les réunions pour la négociation et la rédaction de celle-ci, écrivait que cet article 3.5 n’interdisait pas a priori la possibilité de mettre en œuvre des mesures aux frontières (Bodansky, 1993). Pourquoi pas. Il y a cependant des limites tout à fait objectives si l’on veut contrer ou limiter le dumping carbone. Il faudrait une nouvelle mouture de la rédaction de la Convention, ou l’adjonction d’un protocole à celle-ci, pour autoriser des mesures du type taxe carbone aux frontières. Est-ce imaginable ? En l’état actuel des négociations, et après l’Accord de Paris qui renvoie les mesures des actions à entreprendre aux États souverains, la probabilité est inenvisageable. La totalité des pays du G77 + Chine, et en particulier les grands pays émergents du groupe dit BASIC (Xinran, 2011), composé du Brésil, de l’Afrique du Sud, de l’Inde et de la Chine (à qui revient l’initiative de sa constitution, cf. Dasgupta, 2009) s’opposent tous à toute tentative de mesures commerciales unilatérales aux frontières pour réduire les émissions. Ce fut le cas à la veille de la conférence de Copenhague en 2009, lors de la création du BASIC (Barrett, 2010, p. 20 ; Damian, 2016a). La position des pays émergents et en développement n’a depuis pas varié d’un iota, tous farouchement opposés à des mesures fiscales ou non tarifaires aux frontières.

23L’article 4 de la Convention, enfin, confère aux pays producteurs de pétrole un droit à compensation de leurs revenus pétroliers au cas où la réussite d’une politique de limitation des émissions carbonées viendrait à les réduire. Il a fallu ce compromis « inouï » pour que les pays producteurs de pétrole, Arabie saoudite en tête, acceptent de signer la Convention (Dessai, 2004, p. 20-21).

3. Le protocole de Kyoto : pierre d’angle de la politique climatique pour le Sud

24Jusqu’à la conférence de Copenhague en 2009 (COP15), le Protocole de Kyoto fut la grande affaire de la politique climatique. Au terme de celui-ci, signé en décembre 1997, les pays développés, et eux seuls, s’engageaient à réduire leurs émissions de 5,2 % au cours d’une première période d’engagement de 2008 à 2012.

25Le Protocole est de construction et d’essence américaine, avec le triptyque plafond mondial d’émissions + partage entre nations des droits d’émission + marché international des quotas. « Pour découvrir la source de la plupart des idées du Protocole, il suffit de lire la proposition des États-Unis en date de janvier 1997 » (Grubb, 2003, p. 183). À Kyoto, l’Europe est tombée dans la trappe de l’argumentaire américain (Cass, 2005). Certes, cela n’est pas allé sans tensions, conflits, et compromis ultimes. Nous ne développons pas plus ces points, pour nous acquis. Nous souhaitons souligner autre chose.

26Le Protocole a toujours été soutenu par le groupe G77 + Chine. On sait pourquoi : les pays en développement ont participé à l’élaboration de règles qui ne s’appliqueraient jamais à eux, du fait des « responsabilités historiques » des pays développés. Le Protocole de Kyoto est le lifeblood de la politique climatique, comme l’a dénommé un président du G77 + Chine, sa pierre d’angle, son poumon (Vidal, 2009).

27La Conférence de Copenhague a marqué l’impossibilité absolue de l’extension du Protocole à la Chine et aux autres grands pays émergents, et donc l’abandon de Kyoto, avec un profond isolement de l’Union européenne (un temps moteur sur le climat, elle en est devenue aujourd’hui, pour les familiers des corridors bruxellois, un frein, cf. Robert, 2016).

28À Durban (COP17), en 2011, l’Union européenne a cependant bataillé pour obtenir le prolongement du Protocole jusqu’en 2020. Mais qui parle encore aujourd’hui de Kyoto ? Et de la nécessité impérative des pays développés de renforcer l’abattement de leurs émissions de 2013 à 2020, c’est-à-dire au cours de la seconde période d’engagement du Protocole ? Sans trop caricaturer, exclusivement les pays émergents et en développement : le BASIC, et en particulier le négociateur chinois Sue Wei à Lima (COP20) en 2014 (Raman, 2014), ou encore tout récemment l’Inde (Government of India, 2016).

29Le Protocole de Kyoto ne sera pas totalement absent de la conférence de Marrakech, où se tiendra, sur un mode certainement mineur, la 12e réunion de ses Parties signataires. Il n’y a, selon nous, rien de déterminant ou de novateur à en attendre.

4. L’Accord de Paris : un dénominateur commun pour tous les États du Nord et du Sud

30L’Accord de Paris (UNFCCC, 2015), marque une rupture, un changement de paradigme, certainement pour tout le XXIe siècle : une bifurcation d’une approche « par le haut » à une approche « par le bas ». La colonne vertébrale et les grandes règles qui le structurent ont été préemptées par le G2 climatique États-Unis/Chine, en particulier par l’accord climatique signé le 12 novembre 2014, réaffirmé par les présidents chinois et américains le 25 septembre 2015 à Washington : des politiques climatiques nationales et, pour la réduction des émissions, dans le langage onusien, des contributions nationalement déterminées (INDCs), des promesses et non pas des engagements contraignants. L’Europe et la France, elles, n’ont pesé en rien sur le cœur du nouveau dispositif (Damian, 2015a). Sans l’assentiment de la Chine, un accord à Paris n’aurait pu être envisagé. À la Conférence de Stockholm, en 1972, les délégués chinois étaient discrets, muets ; Maurice Strong, le secrétaire général de la Conférence, avait dû aller quasiment les chercher par la main pour qu’ils assistent, sans prononcer un mot, à la dernière journée de la Conférence, manière d’entériner, eux aussi, les décisions finales (Strong, 2001).

31Avec des contributions nationalement déterminées, il s’agit, plus largement, du plus petit dénominateur commun à la majorité des pays : des promesses qui tiennent compte des circonstances et particularités nationales – in light of different national circumstances, comme explicitement précisé dans l’accord climatique États-Unis/Chine de 2014 (The White House, 2014). Le BASIC, dans les jours précédents la Conférence de Copenhague en 2009, s’était d’ailleurs clairement prononcé pour des « actions nationalement appropriées » (Dasgupta, 2009), refusant absolument toute idée de participation à un accord international contraignant.

32Si la Chine a co-construit l’Accord de Paris avec les États-Unis, elle ne s’est cependant jamais, jusqu’à présent, désolidarisée des 133 pays en développement membres du G77. À Lima (COP20), en décembre 2014, lors d’une réunion informelle organisée par le Third World Network et le South Center, Sue Wei, le chef de la délégation chinoise (et directeur depuis près de dix ans du département Changement climatique à la puissante National Development and Reform Commission), s’est expliqué sur les positions de son pays suite à l’accord climatique avec les États-Unis. Il indiquait alors que la Chine demeurait « bien sûr » (certainly) membre du groupe des pays en développement (Raman, 2014). Engagements et coopérations avec les États-Unis ne seront pas reniés. Mais le message qui l’emporte est bien que la Chine – contrairement à ce que pouvaient espérer certaines diplomaties – ne se désolidarise pas des membres du G77. Elle réaffirme régulièrement son soutien total aux positions et exigences du Sud. Ce fut encore le cas lors de la COP21 de Paris en décembre 2015, et il en sera de même à la COP22 de Marrakech en novembre 2016.

33Ce basculement sur des politiques climatiques nationales, avec des promesses de réduction des émissions de chaque État fortement diversifiées, a une portée insuffisamment soulignée : la possibilité pour les pays développés de mettre en œuvre des mesures aux frontières à l’encontre du dumping climatique de tel ou tel pays, et notamment de la Chine et des autres pays émergents, devient à peu près inenvisageable. À la fin de la décennie 2000, les Chinois projetaient d’instaurer une petite taxe carbone et de premiers systèmes de permis négociables au niveau local. À l’époque, Jia Kang, directeur du Research Institute of Fiscal Science auprès du ministère chinois des Finances, en tirait une conclusion à haute portée sur les relations entre commerce international et lutte contre les émissions de CO2, pointant la quasi-impossibilité de l’OMC à légiférer à l’encontre de son pays : « Si nous levons une taxe carbone en Chine, les autres pays, au cas où ils imposeraient une taxe carbone à leurs frontières, seraient suspectés de double taxation, ce qui violerait les règles de l’Organisation mondiale du commerce » (Xinhua, 2010 ; Damian, 2010).

34Au sortir de la conférence de Paris, les promesses de « contributions » à la réduction des émissions de la part de tous les États, fussent-elles modestes, donnent implicitement un coût au carbone. Tous les pays s’étant engagés à « quelque chose », l’hypothèque de taxes CO2 ou de mesures non-tarifaires aux frontières – un casus belli depuis les premières négociations climatiques il y a un quart de siècle pour tous les pays en développement – est aujourd’hui, nous semble-t-il, définitivement levée.

5. Émissions de gaz à effet de serre : les nouvelles « responsabilités historiques » du Sud

35Le principe, à la fois, de la responsabilité historique des pays développés, et de « responsabilités communes, mais différenciées », est au cœur du droit international de l’environnement depuis la conférence de Stockholm (1972). Il a été gravé dans le marbre du principe 7 de la Déclaration de Rio, signée en 1992 par tous les chefs d’État présents à la Conférence mondiale sur l’environnement et le développement : « Étant donné la diversité des rôles joués dans la dégradation de l’environnement mondial, les États ont des responsabilités communes, mais différenciées. Les pays développés admettent la responsabilité qui leur incombe dans l’effort international en faveur du développement durable, compte tenu des pressions que leurs sociétés exercent sur l’environnement mondial et des techniques et des ressources financières dont ils disposent. » (CMED, 1992).

36Repris dans la Convention et le Protocole de Kyoto, ce principe est depuis un quart de siècle la pièce maîtresse à la fois de l’architecture climatique internationale et de la solidarité face aux menaces du réchauffement. La planète carbone a cependant profondément changé depuis un quart de siècle.

37Lors des négociations pour Kyoto, l’Union européenne proposait de retenir trois gaz : le CO2 (dioxyde de carbone), le CH4 (méthane), le N2O (protoxyde d’azote). Pour avoir plus de flexibilité pour réduire les émissions, les États-Unis ont souhaité en rajouter trois autres : les HFC (hydrofluorocarbures, couverts par le Protocole de Montréal), le PFC (hydrocarbures perfluorés) et le SF6 (hexafluorure de soufre) (Cass, 2005, p. 45-46). À ce panier initial de six gaz, un septième a été rajouté en 2011, lors de la COP17 de Durban : le NF3, (trifluorure d’azote, utilisé dans l’industrie électronique et dans la fabrication des panneaux photovoltaïques).

38Le gaz carbonique d’origine humaine, CO2, est responsable pour plus de 55 % de l’effet de serre additionnel (il provient pour l’essentiel de la combustion des énergies fossiles, en particulier lors de la production d’électricité à partir du thermique charbon), le méthane pour au moins 15 %, les halocarbures, dont les HFC, pour 10 %, le protoxyde d’azote pour environ 5 %, et l’ozone troposphérique (qui ne figure pas dans la liste Kyoto) pour 10 %.

39Un mot sur les HFC et la suie. Les HFC ne sont pas couverts explicitement par la Convention climat mais par le Protocole de Montréal ; il s’agit de gaz de substitution à ceux qui détruisaient initialement la couche d’ozone et dont la production est aujourd’hui interdite. Mais ce sont des gaz à effet à effet de serre à vie courte avec un très fort pouvoir de réchauffement. Mario Molina, prix Nobel de chimie 1995 pour ses travaux sur l’altération de la couche d’ozone, soutient depuis longtemps que leur élimination (techniquement possible) serait une contribution de premier ordre à la lutte contre le réchauffement : « Cela suffirait pour que le monde réalise un quart de l'objectif des 2º Celsius de réchauffement climatique fixé par l'Accord sur le climat de décembre 2015 à Paris. » (Espinosa, Molina, 2016).

40La suie (ou carbone suie, black carbon en anglais) est la grande absente des débats sur l’effet de serre. Elle n’attire l’attention des scientifiques et professionnels de l’énergie que depuis quelques années (CITEPA, 2013). Elle est issue de la combustion incomplète d’énergie fossile (fuel), mais aussi de biomasse (bois) dans les feux à foyer ouvert, en particulier en Afrique et en Inde. Les émissions de suie (avec celles jointes de particules fines), que l’on mesure encore très mal, ont des conséquences sanitaires dévastatrices ; elles sont responsables de 4 à 5 millions de décès prématurés chaque année dans le monde (WHO, 2014 ; World Bank, 2016 ; OCDE, 2016).

41La diminution de la pollution de l’air, en particulier par les particules fines (PM10), pourrait avoir des effets positifs immédiats. En Chine, la diminution de la pollution lors des Jeux olympiques de 2008, du fait de mesures réglementaires strictes appliquées de fin 2007 à fin 2008 – normes d’émissions plus sévères ou arrêt de centrales thermique charbon et d’installations industrielles fortement polluantes, réductions du trafic automobiles –, permet déjà de mesurer la diminution du nombre de morts prématurés : environ 8 % en moins en 2008 (Guojon, Maoyong, Maigeng, 2016).

42Mais la suie, qui n’est pas un gaz à effet de serre, est aussi un polluant redoutable qui contribue fortement au réchauffement global : elle serait, après le dioxyde de carbone, le second contributeur au réchauffement de l’atmosphère (Bond et al., 2013 ; Bond, Sun, 2005). Les émissions de suie proviennent majoritairement des pays émergents et en développement ; celles du continent africain devraient exploser d’ici 2030 (Liousse et al., 2014).

43Il n’y a pas de présentation unique et exclusive des responsabilités en matière de changement climatique. La science et les données statistiques n’offrent pas de solution immédiatement applicable. Il n’y a même pas de consensus entre pays pour en débattre et pas de cadre partagé, ne serait-ce que méthodologique, pour arriver à un accord politique en ce qui concerne les responsabilités (Friman, Strandberg, 2014).

44Le thème est immensément sensible, politiquement ravageur. Sur quelques années, les points de vue ont divergé du tout au tout. Voici deux assertions, à onze ans d’intervalle. En 1996 : « si tous les êtres humains des pays en développement s’arrêtaient de respirer, et le Nord de continuer à émettre des gaz à effet de serre sans réduction, le résultat ne serait pas soutenable en termes de changement climatique tolérable. » (Von Molke, Rahman, 1996, p. 344). En 2007 : « Il y a une vérité qui dérange : les émissions de carbone du Sud conduisent au désastre, peu importe ce que fait le Nord. » (Wheeler, Ummel, 2007, p. 10).

45On peut prendre les choses autrement, en termes d’inégalités individuelles : les 10 % des individus les plus émetteurs sont aujourd’hui responsables de 45 % des émissions mondiales, alors que les 50 % faibles émetteurs sont responsables de moins de 13 % de celles-ci (Chancel, Piketty, 2015). On peut aussi spécifier la répartition géographique des émissions des habitants les plus fortement pollueurs entre grandes régions. En 2030, les 1,13 milliards de gros pollueurs (10,8 t. de CO2/an et par individu) seraient distribués, en gros, de manière équivalente, pour un quart, entre les quatre grandes régions de la planète : États-Unis, pays de l’OCDE (moins États-Unis), Chine, pays non-OCDE (moins Chine) (Chakravarty et al., 2009a ; Chakravarty, Socolow, Tavoni, 2009b). Ce n’est plus le Nord versus le Sud, mais tous les « riches » (les plus gros pollueurs) versus tous les autres. Il y a d’autres caractérisations possibles des responsabilités, qu’il n’est pas indispensable de présenter ici.

46Durant le dernier quart de siècle, les responsabilités historiques ont été quasi entièrement attribuées aux émissions énergétiques de CO2 des pays développés : 70 % des émissions cumulées depuis 1850 (contre 30 % pour les pays en développement). Mais, si l’on prend en compte la totalité des émissions de gaz à effet de serre depuis le milieu du XIXe siècle (et en particulier le méthane, en provenance des rizières, marais, mangroves, biomasse, décharges, et élevage bovins), et non plus le seul dioxyde de carbone, le tableau n’est plus le même : la responsabilité entre le Nord et le Sud est partagée, 52 % pour les pays développés et 48 % pour les pays en développement (Godard, 2015, 2016).

47Lors de la rédaction finale du « Résumé pour décideurs » du Groupe de travail III du dernier rapport GIEC, publié en 2013, les représentants des États en développement ont exigé, et obtenu, la suppression d’une figure où l’évolution des émissions de CO2-équivalent (la métrique retenue pour tenter de mesurer et additionner les émissions de CO2 plus celles des gaz autres que le CO2) était répartie, selon les revenus des pays, en quatre catégories : pays à faible revenu, pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, pays à revenu élevé. Rien d’extravagant dans cette classification, qui est d’ailleurs l’une de celles retenues par la Banque mondiale. Le problème est que la figure faisait apparaître, sous l’impulsion de la Chine, et à un degré moindre du Brésil et de l’Afrique du Sud, que les émissions des 55 pays dits à « revenu intermédiaire de la tranche supérieure » avait émis en 2010 autant de gaz à effet de serre que les 76 pays de la première tranche, celle des pays à « revenu élevé » (Auverlot, 2014).

48Départager les responsabilités devient de plus en plus inextricable. Le Sud est aussi « responsable ». En gros, les pays en développement ont dépassé les pays développés depuis :

49-2007 pour la consommation énergétique (Wolfram, 2016, cf. graphique Annexe 1),

50-2007 pour les émissions de CO2 (Criqui, 2016, cf. graphique Annexe 2),

51-1990 pour les émissions de l’ensemble des gaz à effet de serre (CO2 + CH4 + N2O) (Criqui, 2016, cf. graphique Annexe 3),

52-et antérieurement à 1970 pour les émissions de gaz à effet de serre non CO2 (CH4 + N2O). C’est le résultat – jusqu’à présent, à notre connaissance, jamais mis en évidence – auquel aboutit Patrick Criqui, à partir de la base de données EDGAR (Criqui, 2016, cf. Annexe 4).

53Il y a cependant deux limites aux estimations ci-dessus. Premièrement, il convient d’être prudent sur les chiffres des émissions hors CO2, qui ne sont pas très bien connues et donc mal mesurées. La base de données utilisée ne renseigne d’ailleurs que sur deux d’entre eux : le méthane (CH4) et le protoxyde d’azote (N2O) ; rien donc sur les HFC (hydrofluorocarbures), ni sur le PFC (hydrocarbures perfluorés), le SF6 (hexafluorure de soufre) et le NF3 (trifluorure d’azote). Rien non plus sur la suie, puisque ce n’est pas un gaz à effet de serre, mais, comme nous l’avons déjà indiqué, un polluant à fort potentiel de réchauffement.

54Deuxièmement, au titre de la Convention des Nations unies sur les changements climatiques, les émissions de gaz à effet de serre sont mesurées, pour chaque pays, au niveau de la production nationale. Cette comptabilisation est aujourd’hui fortement discutée. Elle masque la dette carbone des pays développés à l’égard des pays en développement, du fait des biens importés par les premiers en provenance des seconds (cf., notamment, Roberts, Parks, 2009 ; sur le concept inaugural de dette écologique, cf. Robleto, Marcelo, 1992).

55En effet, si l’on mesure les émissions de CO2 non plus au niveau de la production, mais de la consommation (CO2 contenu dans les biens produits et consommés nationalement + CO2 contenu dans les biens importés - CO2 contenu dans ceux exportés), le tableau change : les émissions nationales des grands pays développés (États-Unis, Grande-Bretagne, et France comprise) augmentent de 25 à 30 %, et celles des grands pays émergents, et tout spécialement de la Chine, diminuent à peu près dans les mêmes proportions (Weber et al., 2008 ; Peter et al., 2011 ; Kanemoto et al., 2014). La même chose est vraie pour la pollution de l’air par le protoxyde d’azote (N2O), le dioxyde de soufre (SO2) et les particules fines en suspension (PM10) (Kanemoto et al., 2014). La mesure des émissions au niveau de la consommation pose cependant de délicates questions méthodologiques, pour lesquelles il n’y a pas encore d’unanimité entre experts (Kander et al., 2015 ; Domingos et al., 2016 ; Kander et al., 2016).

56Quelle que soit pourtant la dette carbone du Nord, celle-ci ne modifie en rien la robustesse de la conclusion : la planète de la consommation énergétique, des émissions de CO2 et des autres gaz à effet de serre, ainsi que des émissions de suie, a basculé vers le Sud.

57L’humanité dans son ensemble, et donc le Nord et le Sud, a transformé – et continuera de transformer – la planète et le climat. L’historien indien Dipesh Chakrabarty, dans un article remarqué sur « Le climat de l’histoire », soutient que c’est l’idée même de compréhension historique qui s’en trouve bouleversée, induisant ce qu’il appelle, « provisoirement », précise-t-il, une « histoire universelle négative » (Chakrabarty, 2010). La formulation, ne sera pas discutée ici. Mais une remarque, dont on s’excuse de sa formulation à l’emporte-pièce : le carbone, c’est depuis deux siècles, le développement, le progrès ; et il n’y aura jamais, ni de « développement » – quel que soit ce que l’on mette sous le vocable –, ni même de « décroissance » ou d’état stationnaire, sans émissions de CO2 et d’autres gaz à effet de serre. Cela ne signifie pas que la réduction de toutes les émissions ne soit pas un impératif absolu.

6. Les nouvelles revendications du Sud : « impératif moral » de limitation du réchauffement à 1,5 °C et financement des « pertes et dommages » irréversibles

58L’Accord de Paris a fortement rehaussé les ambitions de limitation du réchauffement climatique. Dès les premiers paragraphes, il est proposé « de contenir l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels et de poursuivre l’action menée pour limiter l’élévation des températures à 1,5 °C. » L’espoir de contenir le réchauffement en dessous de 1,5 °C – à suivre les climatologues – est pourtant à peu près nul (Damian, 2016 c). Sur la tendance des émissions actuelles, ce seuil devrait être franchi au plus tard d’ici 10 à 15 ans, quelque part entre 2025 et 2030 (Climate Central, 2016).

59Pourquoi, alors, un tel « objectif », et comment a-t-il été acté dans l’Accord de Paris ? L’exigence de limitation à 1,5 °C a été portée, dans les tout derniers jours de la conférence, par une coalition de petits États insulaires, de pays particulièrement vulnérables au réchauffement et de pays en développement.

60À Paris, les climatologues du GIEC – par ailleurs en faible nombre – se sont bien gardés, à notre connaissance, de participer au débat. Leur mandat dans le cadre du GIEC est clair : ils doivent être sans parti pris, uniquement « policy relevant », et donc s’en tenir aux informations d'ordre scientifique, technique et socio-économique nécessaires. Ils n’ont pas à être « policy prescriptive » : il ne leur est pas demandé de formuler des recommandations sur les politiques climatiques et économiques à mener. Lors de la Conférence, des scientifiques auraient cependant été briefés par des ONG pour ne pas intervenir à l’encontre d’un plafond auquel ils ne croient pas ou plus (il est difficile d’en savoir plus, le chercheur qui donne l’information a requis l’anonymat, cf. Phys.org, 2016 b).

61Quelle justification pour un objectif que tout le monde sait inatteignable ? « Inclure les 1,5 °C dans l’accord était un objectif moral », indique Saleemul Huq, directeur de l’International Centre for Climate Change and Development de Dhaka, au Bangladesh, et avocat célèbre des pays pauvres et vulnérables. Maintenant, il faut augmenter les ambitions de réduction des émissions, ajoute-t-il. Des propos de type advocacy (Phys.org, 2016 b).

62Un groupe de petits États insulaires et pays en développement à lancer, en 2009, le Climate Vulnerable Forum (CVF), composé aujourd’hui de 43 membres (les ministres des finances de vingt de ces pays parmi les plus vulnérables ont créé, en octobre 2015, à l’initiative des Philippines, le Vulnerable Twenty Group, V20, dont nous reparlerons). Le 15 août 2016, se tenait à Manille, aux Philippines, une réunion du CVF. Contenir le réchauffement global au plus à 1,5 °C est un « impératif moral », affirmait à nouveau Loren Legarda, la Présidente du Comité sur le Changement Climatique du Sénat des Philippines (Legarda, 2016).

63Comment entendre, et opérationnaliser, une telle formulation ? Elle ouvre, à n’en pas douter, de larges interrogations sur son contenu précis, ainsi que sur les revendications, notamment financières, qui la sous-tendent, tant en ce qui concerne l’adaptation aux changements climatiques que la compensation des dommages irréparables.

64Quels que soient les progrès en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre au cours des prochaines décennies, nous soutenons que l’Accord de Paris a ouvert l’ère de l’adaptation aux changements climatiques (Damian, 2016b). Le terme « adaptation » apparaît 4 ou 5 fois dans la Convention-cadre (1992), 3 fois dans le Protocole de Kyoto (1997), 11 fois dans l’Accord de Copenhague (2009), et 77 fois dans l’Accord de Paris, précisément 33 fois dans la Décision de la COP (non obligatoire et non contrôlée) et 44 fois dans l’Accord lui-même. À Paris, pour la première fois, la plupart des pays ont mis les politiques de réduction d’émissions et d’adaptation sur le même plan, avec 141 d’entre eux, les plus vulnérables, qui ont explicitement inclus dans leurs contributions nationales des objectifs de résilience climatique (Calliari, D’Aprile, Davide, 2016). Tous les pays développés ont accru leurs initiatives et mesures d’adaptation (Lesnikowski et al., 2016). Au sein des grandes villes, ce sont les plus riches qui dépensent le plus pour l’adaptation, et non pas celles qui ont le plus de personnes vulnérables : en 2014-2015, New York y a consacré une somme cent fois plus importante qu’Addis-Abeba (Georgeson et al., 2016). L’adaptation est d’abord un défi pour les pays du Sud.

65Mais l’adaptation à des limites, elle peut s’avérer impossible ou être entreprise trop tardivement. Lorsque c’est le cas, il y a des « pertes et dommages » inévitables ou irréversibles pour les communautés et groupes concernés. L’expression désigne, dans les termes retenus par l’Accord de Paris, les impacts « d’événements météorologiques extrêmes et d’événements au déroulement lent », parmi lesquels l’élévation du niveau de la mer, la hausse des températures, l’acidification des océans, la fonte des glaciers, la salinisation, la perte de biodiversité, la désertification et la déforestation.

66La préoccupation est ancienne, elle a été exprimée dès les premières négociations en 1991-1992 par les représentants des petits États insulaires. L’acuité du thème des impacts et dommages est cependant toute récente. Elle a été mise à l’agenda pour la première fois lors de la conférence climatique de Bali en 2007, puis à celle de Cancún en 2010, à la suite de laquelle un programme de travail a été lancé. En novembre 2013, la conférence de Varsovie (COP19) a entériné la création d’un Mécanisme international pour pertes et dommages (Warsaw International Mechanism for Loss and Damage).

67Le thème est un des plus compliqués et des plus sensibles des négociations sur le climat : comment appréhender et mesurer les pertes et dommages dus explicitement aux émissions anthropiques de gaz à effet de serre ? Est-ce d’ailleurs possible ? Comment isoler la part des préjudices et leur ampleur d’autres causes comme la variabilité naturelle du climat, l’augmentation de la richesse, l’accroissement de la population dans des zones exposées ou la vulnérabilité préexistante de communautés démunies situées sur des aires géographiques à risques ?

68C’est aujourd’hui marcher sur des braises que de soutenir que les catastrophes climatiques sont déjà imputables, de manière scientifiquement repérable, à des modifications anthropiques. Des climatologues militent pour que l’on accorde plus d’attention à l’attribution des événements climatiques :

La question de la causalité ne peut pas être écartée indéfiniment. […] le volume de preuves scientifiques est croissant, et tout à fait pertinent pour le Mécanisme international de Varsovie, bien que celui-ci soit encore considéré comme une distraction à la marge des négociations. (James et al., 2014).

69L’impact dominant des activités humaines sur l’intensification de certains évènements météorologiques extrêmes (vagues de chaleur, fortes précipitations) au cours des cinquante dernières années semble bien indéniable (Fischer, Knutti, 2015 ; Masson-Delmotte, 2014).

70Dans le cadre du Protocole de Montréal, l’aide financière et technologique aux pays en développement pour qu’ils abandonnent les anciens produits polluants au bénéfice d’alternatives moins ou plus du tout destructrices de la couche d’ozone, n’a coûté qu’environ 3 milliards de dollars de 1990 à 2007 (Victor, 2009, p. 12). On est loin des chiffres avancés – des dizaines ou des centaines de milliards de dollars chaque année – pour financer l’addition de : 1) l’atténuation des émissions des pays en développement, 2) leur adaptation aux changements climatiques et, 3) les pertes et dommages qu’ils affrontent déjà et subiront plus fortement à l’avenir.

71Dans son communiqué inaugural du 8 octobre 2015, le V20, le groupe des vingt pays les plus vulnérables, indiquait que le montant des pertes et dommages devrait croître, pour ses 700 millions d’habitants, « au moins » à raison de 2,5 % du PIB chaque année. Deux chiffres étaient mentionnés pour les pertes et dommages : 45 milliards de dollars/an d’ici 2020, et 400 milliards de dollars/an d’ici deux décennies. Chaque année depuis 2010, ces pays affrontent déjà en moyenne plus de 50 000 décès dus aux changements climatiques et évènements extrêmes, un nombre qui devrait croître « exponentiellement » d’ici 2030, est-il écrit ; avec plus de 500 000 personnes qui devront être déplacées du fait de la hausse du niveau des océans (V20, 2015). Ces chiffres peuvent laisser circonspect, ils sont effectivement à regarder de plus près.

72Début septembre 2015, à Bonn, lors de l’avant-dernière réunion en charge d’élaborer le texte de négociation pour Paris, le G77 + Chine avait proposé d’inclure le mécanisme pour pertes et dommages dans l’Accord de Paris, « avec une instance de coordination pour les déplacements climatiques ». Les États-Unis, soutenus par les autres pays développés, ont proposé, eux, que le Mécanisme international de Varsovie soit bien inclus et mis au service du nouvel accord, mais « après 2020 » (IIDD, 2015, p. 7).

73À Paris, les États-Unis, craignant de se voir imputer les catastrophes climatiques, ont obtenu l’inclusion d’une clause au terme de laquelle l’Accord « ne peut donner lieu ni servir de fondement à aucune responsabilité ni indemnisation. » La question des « responsabilités » et de l’« indemnisation » sera cependant, comme celle des pays les plus vulnérables, à l’ordre du jour de toutes les négociations climatiques à venir. Et dès la COP22 de Marrakech (le Maroc est, par ailleurs, l’un des membres fondateurs du V20), dont le président, Salaheddine Mezouar, a indiqué que ce serait une « opportunité pour porter la voix des pays les plus vulnérables face aux changements climatiques ».

Conclusion : Climat et développement, changer de paradigme ?

74Le 14 juin 1972, depuis la tribune de la conférence de Stockholm sur l’environnement humain, Indira Gandhi, premier ministre indien, inaugurait, dans un discours célèbre, la thèse de la pauvreté comme plus grand pollueur :

« La pauvreté et l’indigence ne sont-ils pas les plus grands pollueurs ? […] On ne peut pas améliorer l’environnement là où règne la pauvreté. Et l’on ne peut pas éliminer la pauvreté sans le concours de la science et de la technologie. Les pays riches voient le développement comme la cause des dégradations environnementales, mais, pour nous, il s’agit d’un des premiers moyens d’améliorer notre cadre de vie. » (Gandhi, 1972).

75Ce discours marquant a établi une orthodoxie, en accord avec le point de vue de tous les pays du Tiers-monde sur les relations entre environnement et développement (Rajan, 1997, p. 25 et 29).

76En provenance, à nouveau de l’Inde, une évolution est aujourd’hui discernable, du moins dans les prises de position incisives du premier ministre Narendra Modi, ainsi que dans les travaux de chercheurs et experts.

77Sunita Narain, la directrice du célèbre Centre for Science and Environment (CSE), et Arunabha Ghosh, Directeur du Council on Energy, Environment and Water (CEEW), tous deux basés à New Delhi, ont conduit une analyse comparative, en particulier à l’égard de la Chine, à contenu géoéconomique et politique assez dévastateur (CSE, 2014 ; Ray et al., 2015 ; Rattani, Narain, 2015).

78Ils arrivent à la conclusion que l’accord climatique États-Unis/Chine, signé en 2014, est particulièrement inéquitable. Il pourrait conduire à une convergence des émissions des deux plus gros pollueurs autour de 12 tonnes par tête de dioxyde de carbone en 2030 (contre respectivement 17,6 et 6,2 aujourd’hui). Un tel niveau d’émissions par tête, pour près de 2 milliards de personnes, est insoutenable pour la planète et ne peut constituer la base d’un accord climatique global. Dans un tel cas, l’Inde (et avec elle bien d’autres pays pauvres et en développement) n’aurait à proposer aucune contribution de réduction, puisque les émissions de CO2 indiennes devraient être quatre fois inférieures en 2030, avec environ 3 tonnes par tête (contre 1,7 aujourd’hui).

79Leurs travaux sont basés sur la notion de budget carbone (c’est-à-dire la quantité, sous de multiples hypothèses, de tonnes de carbone susceptibles d’être encore émises pour ne pas dépasser un réchauffement insupportable pour la planète). Dans son 5e rapport publié en 2013, le GIEC estime que le budget, compatible avec un réchauffement au plus de 2 °C, s’élève à environ 2 900 milliards de tonnes (Gt) de dioxyde de carbone. En 2011, le monde avait déjà émis un total cumulé de 1900 Gt. Ne resteraient donc plus à la disposition de l’humanité que quelque 1 000 Gt à émettre. Comment, et sur la base de quels critères partager la capacité d’absorption limitée de l’atmosphère en carbone entre pays, chaque année, dans une trajectoire jusqu’à épuisement du budget ? Les plus puissants ne risquent-ils pas d’en accaparer la plus grosse part au détriment de tous les autres ? Des questions toutes à haute tension.

80À partir des annonces de réduction d’émissions de la Chine, des États-Unis, de l’UE, et de scénarios d’évolution de ces émissions relatifs à l’année 2030, puis 2050, les chercheurs indiens arrivent à la conclusion que « la Chine domine l’espace carbone » (Ray et al., 2015, p. 10). En 2030, la Chine accaparerait entre 26 et 33 % de l’espace carbone disponible (c’est-à-dire du total des émissions compatibles avec une trajectoire de réchauffement au plus de 2 °C), les États-Unis entre 13 et 15 %, l’UE entre 9 et 10 %. L’espace carbone restant serait donc compris entre 45 et 49 % du budget spécifique à cette année. Le message des auteurs est fort : le trio de grands émetteurs Chine/États-Unis/UE, ne laisse que moins de 50 % de l’espace carbone disponible pour le développement de toutes les autres nations.

81Le premier ministre indien Narendra Modi, depuis son premier discours devant l’Assemblée générale des Nations unies le 27 septembre 2014, énonce, lui, qu’à l’origine de grands problèmes liés à l’environnement et au climat, il y a le manque de respect pour la nature, la trop faible attention accordée à sa préservation et surtout le mode de vie consumériste. Selon Modi, les Indiens ne sont pas les plus à blâmer. Ils ont une culture du recyclage, de la récupération et de la modération.

82La grande question, sur laquelle il insiste fortement, est celle des « modes de vie », avec une critique explicite des pays développés : « Tant que l’on ne met pas l’accent sur les modes de vie, en les mettant au cœur des préoccupations, nous ne pouvons réussir […] Mais il est difficile de faire entendre cela aux pays développés. » (The Hindu, 2015). Et il le répète sur la scène des médias internationaux ; au magazine Time, en mai 2015 :

« L’aspect sur lequel j’attire l’attention de la communauté internationale est que nous devons changer nos modes de vie, mais elle n’est toujours pas prête à se focaliser là-dessus, en tout cas elle ne le fait pas encore. » (Gibbs et al., 2015).

83La voix du pape François pourrait ici avoir un écho. Depuis Rome, le disciple de Saint-François d’Assise enjoint de « Miser sur un autre style de vie » : « l’obsession d’un style de vie consumériste ne pourra que provoquer violence et destruction réciproque, surtout quand seul un petit nombre peut se le permettre. » (Père François, 2015, § 206 ; pour une lecture en provenance d’Inde, cf. Sanwal, 2015b).

84Il se pourrait aussi qu’en arrière-plan de la position du gouvernement indien, il y ait une critique implicite de la dynamique de son grand rival chinois, et des aspirations de celui-ci au mode de vie américain. L’économiste et historien de l’énergie Vaclav Smil, a pointé la démesure et l’impossibilité du décalque américain en Chine. Les Japonais et les Européens vivent très bien en consommant autour de 170 gigajoules d’énergie habitant par an, contre quelque 310-320 pour les Américains.

Les Chinois auraient pu emprunter le modèle japonais. Non. Qui ont-ils suivi ? Les États-Unis. En gros, toutes les politiques chinoises depuis 20 ans ont eu un seul objectif : imiter l’Amérique. Quartiers fermés et copropriétés sécurisées. Autoroutes à trois voies. Chacun conduisant une Jeep, une Land Rover ou un SUV n’importe où. Chaque enfant envoyé à Harvard. Le rêve américain ratisse large. Pas le japonais. […] La Chine peut tenter de copier l’Amérique, mais jamais elle n’arrivera au niveau américain. (Smil, 2014).

85En ciblant consumérisme et modes de vie, l’argumentation peut permettre de réaffirmer un leadership indien dans les débats d’idées sur le climat, où ce pays ne veut pas du tout être mis sur le même pied que la Chine et les États-Unis.

86Mukul Sanwal, négociateur en chef pour l’Inde de la Convention des Nations unies sur les changements climatiques en 1992, puis longtemps membre du secrétariat exécutif de celle-ci, spécialiste de la gouvernance environnementale et des organisations onusiennes (Sanwal, 2007), soutient que la focalisation récente du premier ministre indien sur les « modes de vie » marque un changement de paradigme par rapport à l’ancienne approche des problèmes environnementaux globaux, où l’Inde et les autres pays en développement mettaient au premier rang la pauvreté plutôt que l’usage des ressources naturelles (Sanwall, 2015a).

87Ce débat, récent, encore discret, est, pour nous, le plus crucial relativement au changement climatique et à toutes les questions portées ou sous-entendues par le vaste terme de « développement ». Il implique – ce qui est autre chose que de débattre sans fin des contributions nationalement déterminées de réduction des émissions de gaz à effet de serre – complètement le Nord et les grands pays émergents dans la thématique climat-développement-modes de vie-ressources communes. Et ce n’est pas rien. De toute façon, la tentative de réplication du modèle occidental n’est pas une issue : l’hypothèse ou la croyance de pouvoir concilier résorption de l’extrême pauvreté grâce à la croissance avec une réduction de grande ampleur des émissions globales de CO2 est fallacieuse, « absurde » (Incrementum ad Absurdum), et ne peut être que « grotesquement inefficace », comme le montre David Woodward, ancien Senior Advisor à la Conférence des Nations unies pour le Commerce et le Développement (CNUCED) (Woodward, 2015).

88Ce serait, peut-être et surtout, le moyen de sortir du débat, saturé de stigmatisation et de ressentiment, sur les « dettes » écologique-carbone. On se permet de citer longuement Olivier Godard, dans un article déterminant :

[…] il est évident que les générations présentes n’ont aucune possibilité d’agir sur les choix des générations antérieures en matière de développement technologique et économique et d’usage de l’énergie. […] il faudrait montrer que les générations présentes du Nord bénéficient directement de l’injustice climatique présumée que leurs ancêtres auraient engendrée, et pas seulement qu’elles ont hérité de certains avantages collectifs dus à l’investissement et aux choix technologiques et économiques de ces ancêtres. En 2016, cette preuve n’a pas été apportée. […] Les générations actuelles et futures du Sud peuvent bien maudire le comportement passé du Nord, mais leur existence même est indissociable du monde qu’elles ont trouvé en naissant. […] la démarche conceptuelle qui sous-tend l’inspiration originelle des idées de “dette écologique” et de “dette climatique” consiste à tenter d’habiller une conception archaïque, précontractuelle d’une dette ontologique, ici transposée à l’histoire géopolitique du monde, avec les attributs propres […] d’une dette dérivée d’une obligation contractuelle ou juridiquement constituée qui doit être remboursée par des débiteurs à un créancier. Cette opération est le vecteur d’une régression conceptuelle contre un acquis essentiel de la modernité. Elle manifeste un refus archaïque du temps historique, avec sa charge d’irréversibilité, qui marque la succession des générations, lesquelles n’ont jamais à vivre dans le même monde que leurs ancêtres, pour le meilleur et pour le pire. (Godard, 2016, p. 30, 31, 33 et 38).

89La rupture que pointe Mukul Sanwal n’a jusqu’à présent été ni reprise, ni même évoquée, par aucun pays ou représentant du Sud. Rien ne peut donc être dit quant à sa concrétisation ou généralisation éventuelle sur le terrain politique. Elle pourrait pourtant permettre de débattre, à nouveau frais, d’une approche jusqu’à présent : 1) largement techno-centrée (réduction des émissions comme impératif absolu + technologies à basse teneur en carbone) et, 2) longtemps enfermée dans l’économie standard (émissions = externalité négative), où les thématiques du développement et de la transformation des structures ont peu de place. Si l’on accorde un crédit au vocable « soutenable », l’évolution du strict paradigme de « la pauvreté comme plus grand pollueur » vers un nouveau paradigme englobant « consumérisme, modes de vie et usage inégal des ressources naturelles communes », est d’une très grande importance. Cette thématique, et ce sera une bataille, pourrait – plutôt devrait, dans un sens normatif que nous revendiquons – dominer les négociations climatiques à venir. Une manière – qui sait ? – autre pour le Sud d’écrire l’histoire, « aussi tragique soit-elle ou reste-t-elle » (Badie, 2013, p. 57).

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Notes

1 Mes remerciements à Pierre Bailly, Rolande Borrelly, Patrick Criqui, Michel Hollard et Vincent Plauchu pour leur contribution et relecture.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Michel Damian, « De Rio 1992 à Marrakech 2016 : le Sud, acteur de la politique climatique », Revue de la régulation [En ligne], 20 | 2e semestre/ Autumn 2016, mis en ligne le 31 janvier 2017, consulté le 29 mars 2017. URL : http://regulation.revues.org/12033

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Auteur

Michel Damian

Université Grenoble Alpes, GAEL-edden, michel.damian@upmf-grenoble.fr

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