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Suppression des quotas et nouvelles formes de régulation de l’économie laitière : les conditions patrimoniales du maintien de la production laitière en montagne

Abolition of the quota system and regulation of the dairy industry: patrimonial conditions for preserving mountain dairy farming
Supresión de las cuotas y nuevas formas de regulación de la economía lechera: las condiciones patrimoniales del mantenimiento de la producción lechera en las regiones montañosas
Marie Dervillé, Perrine Vandenbroucke et Gilles Bazin

Résumés

Avec la suppression des quotas, les producteurs laitiers perdent un outil de gestion de la concurrence, entre producteurs et entre territoires, qui peut remettre en cause la pérennité de la production laitière dans certaines zones de montagne. Cet article questionne les conditions patrimoniales de son maintien. Trois formes de régulation patrimoniale alternatives sont analysées : la segmentation des marchés et le développement des filières de qualité identitaire, l’intégration dans la politique agricole de mesures spécifiques pour les producteurs de montagne et la patrimonialisation de leurs agricultures par les acteurs locaux. Sont mis en évidence, suivant une grille de lecture inspirée des travaux sur l’économie patrimoniale, le compromis institutionnel qui a permis la constitution de ce patrimoine, les ressources constituées en patrimoine et les communautés qui les portent. Enfin, la capacité de cette régulation patrimoniale à assurer le renouvellement des filières laitières de montagne et à ancrer la production dans les zones de montagne est évaluée. Alors que les quotas laitiers assuraient un contrôle des marchés à l’échelon européen et national, les régulations patrimoniales alternatives sont de portée régionale et n’assurent qu’une limitation géographiquement située (qualité identitaire) ou partielle (politique agro-environnementale et de la montagne, patrimonialisation locale de l’agriculture) de la régulation marchande par la concurrence. Ce changement d’échelle de régulation ouvre la voie à une différenciation des modèles de développement et pose la question des ressources financières et des compétences disponibles localement pour les mettre en œuvre.

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Notes de l’auteur

Pour Marie Dervillé, ce travail a été réalisé dans le cadre d’une thèse CIFRE (Territorialisation du secteur laitier et régimes de concurrence : le cas des montagnes françaises et de leur adaptation à l’après-quota) conduite à l’US ODR de l’INRA Toulouse et financée par le Centre national interprofessionnel de l’Économie laitière.

Texte intégral

Introduction

1La hausse progressive des quotas laitiers jusqu’à leur suppression programmée par Bruxelles en 2015, marque pour les exploitations laitières françaises la fin d’une forme de régulation du secteur s’appuyant sur un principe de répartition des moyens de production « sous influence patrimoniale » c’est-à-dire relevant d’une gestion collective par un groupe cherchant à faire valoir une identité professionnelle et/ou sociétale, y intégrant des principes d’équité et de solidarité (Barthélemy, 2002). En France, la gestion administrée des droits à produire au niveau des départements, a permis dans un contexte de rationnement de l’offre, de gérer à l’échelle du département, l’enjeu de la compétitivité des éleveurs, de leur aptitude à faire face durablement à la concurrence d’autres éleveurs et à vendre leur lait sur le marché.

2Avec la suppression des quotas laitiers, les producteurs perdent un outil efficace de contrôle de la concurrence. Or, l’agrandissement de l’espace de concurrence dans un contexte où des différences nettes de niveaux de productivité entre les régions de montagne et de plaine persistent pourrait se traduire par un fort mouvement de délocalisation de la production vers les zones les plus productives du grand ouest de l’Union européenne (Kroll, Trouvé, 2011).

  • 1 J. F. Commons économiste institutionnaliste américain du début du xxe siècle s’est inspiré pour éla (...)

3Cependant, les quotas laitiers ne constituent pas la seule forme de régulation patrimoniale du secteur laitier, la seule limitation à une régulation marchande qui conduirait à l’élimination des producteurs les moins compétitifs face à la concurrence. D’une part, ils sont relativement récents (instaurés en 1984), et se substituent partiellement à une politique d’administration des prix agricoles mise en place suite au traité de Rome (1957) qui visait déjà à articuler les règles de la libre-concurrence et les enjeux sociaux, économiques et environnementaux de l’agriculture. D’autre part, de nouvelles valeurs « raisonnables » au sens de Commons1 émergent, qui peuvent justifier d’une limitation de la régulation marchande par la concurrence. L’émergence de ces valeurs correspond à un processus d’identification, c’est-à-dire à la fixation des règles et des normes et à leur mise en œuvre qui permettent au groupe social de maintenir l’essentiel de ce qui le fonde ou d’inventer ce qui va pouvoir le remplacer (Barthélémy, 2008). Les règles d’une économie patrimoniale, visant à une allocation des ressources dans un objectif de reproduction du collectif ou communauté, se recomposent dans de nouvelles formes de « compromis » ou arrangements institutionnels.

4Nous nous intéresserons particulièrement à trois formes de régulation patrimoniale amenées à perdurer, voir à se renforcer après la suppression des quotas laitiers :

  • L’extension de la représentation des biens marchands à leur valeur identitaire, au lien que le produit entretient avec l’expérience collective d’un territoire,

  • La reconnaissance des contraintes et valeurs spécifiques des zones de montagne et herbagères qui s’accompagne d’un traitement spécifique dans le cadre de la politique agricole commune,

  • La patrimonialisation par les territoires de leur agriculture permise notamment par la décentralisation des dispositifs d’intervention publique.

5Considérant qu’économie patrimoniale et économie de marché existent de façon simultanée (Barthélemy, 2007) et se définissent mutuellement, nous nous interrogerons sur la capacité de ces formes de régulation patrimoniale à limiter la régulation marchande et à assurer la reproduction des producteurs laitiers de montagne après les quotas.

6Le patrimoine n’est pas entendu dans sa définition juridique récente comme droit de propriété mais, comme « ensemble, attaché à un titulaire (individu ou groupe) et exprimant sa spécificité, ensemble historiquement institué d’avoirs transmis par le passé, avoirs qui sont des actifs matériels, des actifs immatériels et des institutions. » (Barrère, 2007, p. 19). Le patrimoine est à la fois (Nieddu, 2007) :

  • contrôle de l’accès à des ressources libres,

  • renforcement des communautés, du groupe support du patrimoine,

  • différenciation identitaire, puisque l’appartenance à un groupe suppose l’existence d’une identité,

  • patrimonialisation, mouvement par lequel un objet est élaboré en tant que ressource par un collectif pour organiser son rapport à son identité et à son futur.

7Les règles patrimoniales sont à la fois interne (des conventions de coopération) et externes, instituant les communautés dans l’ordre politique (des conventions de qualification) (Allaire, 2007).

8La première hypothèse démontrée dans de nombreux travaux (cf. infra) est que la majorité des producteurs laitiers de montagne, moins compétitifs que les producteurs de plaine, ne peuvent se maintenir sans restriction à la régulation marchande. On analysera dans une première partie en quoi les quotas laitiers, patrimoine des producteurs laitiers et des départements, ont constitué une limitation efficace de la concurrence entre producteurs et entre territoires.

9Ensuite, pour chacune des trois formes de régulation amenées à perdurer après les quotas laitiers, seront mises en évidence : les valeurs raisonnables qui justifient la différenciation identitaire, la ressource appropriée constituée en patrimoine collectif et la communauté qui le porte. Enfin, la capacité de ces régulations patrimoniales à assurer la reproduction de la communauté sera analysée.

10Alors que les quotas laitiers, patrimoine de l’ensemble des producteurs laitiers garantis par la puissance publique nationale et européenne, ont permis la reproduction de la communauté des producteurs laitiers sur les différents territoires dans leur ensemble, les trois autres formes de régulation patrimoniale mises en évidence concernent des communautés plus restreintes, en termes de nombre de producteurs concernés et d’échelle de gestion du patrimoine. Cela nous amène à formuler la deuxième hypothèse portant sur le risque d’éclatement des systèmes laitiers entre territoires. Certains systèmes productifs territoriaux sont amenés à assurer leur reproduction, à renforcer leur identité par la mobilisation de ressources différentes ; d’autres incapables d’innover risquent de disparaître. Ces systèmes, tout comme les territoires ou les filières dans lesquels ils s’insèrent sont à la fois inscrits dans une durée historique et en perpétuelle redéfinition.

  • 2 Cet article croise les résultats de deux thèses en cours :
    - une thèse en économie conduite à l’US (...)

11Pour tester ces deux hypothèses, nous nous appuierons sur une analyse des jeux d’acteurs, producteurs, industriels, élus, résidents à l’échelle nationale au niveau de l’interprofession et à l’échelle locale de trois territoires laitiers (Monts du Lyonnais, Cantal, Doubs), avec l’objectif particulier d’identifier les objets et les mécanismes du processus de patrimonialisation. Enfin, nous interrogerons les répercussions de ces régulations patrimoniales sur la structuration spatiale des filières laitières, en nous appuyant sur des analyses statistiques menées à partir de données géo référencées à l’échelle communale (données quotas laitiers – source France Agrimer 1999-2009 –, zonage montagne – source Observatoire du développement rural – et, données livraisons – source Agreste 1980-2008) ainsi que sur le croisement de différentes études et analyses de politiques publiques2.

1. Les quotas : patrimoine des producteurs laitiers et des départements

1. 1. Le statut du producteur et la préservation des territoires : deux objets identitaires

12Depuis son origine – article 39 du traité de Rome, 1957 – la politique agricole commune vise à concilier un double objectif économique d’accroissement de la productivité de l’agriculture et de garantie d’un niveau de vie équitable à la population agricole. La fonction principale des organisations communes de marché par produit (OCM) créées dans les années 1960 n’est pas de permettre la formation spontanée d’un équilibre de marché mais d’intervenir sur les marchés de sorte que l’équilibre administré conduise à un niveau de revenu des producteurs jugé équitable au sens distributif du terme (Barthélemy, 2000). Cette politique repose sur trois principaux instruments de régulation et de protection : droits de douane variables, prix d’intervention et subventions aux exportations. Elle se révélera efficace mais de plus en plus coûteuse du fait des excédents structurels qui apparaissent à la fin des années 1970 en lait, céréales et viande bovine.

  • 3 En 1983, les coûts de gestion de l’OCM lait représentaient alors 28,5 % des dépenses du Fonds europ (...)
  • 4 Quatrième considérant du règlement CE n° 856/84 du Conseil.

13Pour faire face au coût élevé de cette politique d’administration des prix3, des réformes successives de la PAC vont être mises en œuvre. Concernant la production laitière en 1984, le rationnement de l’offre a en particulier été préféré à la baisse des prix d’intervention comme la « méthode à la fois la plus efficace et qui exerce l’effet le moins brutal sur le revenu des producteurs »4. Ce compromis institutionnel a conduit à l’élaboration d’un nouvel objet économique : les quotas laitiers. Les droits à produire ont une dimension patrimoniale forte :

    • 5 Avec l’instauration des quotas, l’OCM lait ne représente plus en effet que 4,5 % du coût total de l (...)

    au niveau européen, la stabilité des marchés est assurée par le rationnement de l’offre qui a permis d’assurer la continuité de la maîtrise des prix agricoles, un contrôle des dépenses publiques5 tout en préservant le niveau de revenu des producteurs laitiers,

  • au niveau individuel, les quotas sont un patrimoine acquis par les producteurs laitiers sur référence historique, qui leur garantit un accès au marché à un prix rémunérateur,

  • au niveau collectif, que nous allons détailler, les quotas constituent un outil de gestion de la concurrence entre producteurs et entre territoires.

14Institués en France selon une logique de redistribution administrée et non marchande, les quotas laitiers sont constitués en patrimoine collectif des producteurs et de l’État aux deux échelles nationale et départementale. Cette patrimonialisation repose sur un processus d’identification, c’est-à-dire sur la fixation et la mise en œuvre de règles qui permettent au groupe social de maintenir l’essentiel de ce qui le fonde ou d’inventer ce qui va pouvoir le remplacer (Barthélemy, 2008). L’exploitation familiale et la répartition de la production sur l’ensemble du territoire sont les deux valeurs socialement acceptées qui garantissent ce processus d’identification. Elles donnent un cadre à la gestion du patrimoine collectif que sont les quotas laitiers.

15Les quotas apparaissent ainsi comme des dispositifs de coordination qui trouvent leur efficacité en orientant, soutenant et légitimant différentes façons d’entreprendre des opérateurs du secteur laitier. C’est à la modalité de gestion multi-niveaux et multi-acteurs des quotas laitiers que sera consacré le paragraphe suivant.

1. 2. Le système de gestion des quotas, un dispositif de coordination multi-acteurs et multi-niveaux participant à la structuration spatiale du secteur laitier

16Le système de gestion des quotas s’appuie sur l’articulation d’un certain nombre de règles gérées par différents acteurs à différents niveaux. Les quotas laitiers sont un patrimoine commun approprié à différentes échelles : Europe, État membre, département, producteurs et acheteurs agréés. C’est toutefois à l’appropriation collective de ce patrimoine à l’échelle du département, spécificité française pertinente pour assurer le maintien de l’agriculture de montagne, que nous allons nous intéresser dans cette partie.

Tableau 1. Dispositif de gestion des quotas laitiers

Échelle et acteurs

Instruments

Patrimoine

Europe

Prélèvement aux frontières, intervention et subvention des exportations de beurre et de poudre
Répartition des quotas entre États membres

Stabilisation des volumes et des prix
Limitation de la concurrence entre États membres

État membre
(ministère Office du lait)

Statut du quota, échelle de gestion
Statut du bénéficiaire
Allocation de fin de campagne

Limitation de la concurrence entre départements
Orientation du modèle de production

Département
(DDA, CDOA)
Chambre d’Agriculture

Mise en œuvre des règles nationales

Projet agricole départemental et règles locales de transfert des quotas

Réserve départementale de droits à produire
Orientation du modèle de production
Orientation des filières de transformation

Acheteur agréé

Gestion des références des producteurs, dépassements et allocation de fin de campagne

Approvisionnement stabilisé et modulable à la marge

Producteur livreur

Droit à produire une certaine quantité de lait

Débouché assuré à prix garanti

17Si le cadre de définition des règles d’attribution des quotas laitiers est national, issu d’une négociation entre l’acteur public et la profession agricole nationale, les départements gardent une marge de manœuvre importante. On retrouve à cette échelle la cogestion de la politique agricole entre pouvoirs publics et profession agricole départementale. Les premiers, par le biais des directions départementales de l’agriculture (DDA), instruisent et vérifient la conformité avec les règles nationales des dossiers départementaux de cession ou de demande de quotas. La seconde assure au sein des commissions départementales d’orientation agricole (CDOA), les grandes orientations productives et structurelles de l’agriculture départementale. Les représentations partagées au niveau des départements sur les types d’exploitations aptes à devenir compétitives peuvent s’incarner (Mundler et al., 2008). Certains départements de montagne (Doubs, Cantal, Loire) feront ainsi le choix de l’installation des jeunes agriculteurs sur des exploitations moyennes alors que d’autres privilégieront la concentration structurelle.

18Dans les Alpes du Nord (Chatellier et Delattre, 2006) mais aussi dans le Doubs et le Jura (enquêtes réalisées en 2009), le poids des coopératives de transformation fromagère et la constitution de groupement d’intérêt économique (GIE lait) en interlocuteur unique de l’office national du lait, a permis à la profession agricole de favoriser l’attribution de quotas laitiers à des producteurs de fromage de qualité (Beaufort, Reblochon, Comté). Dans ce cas, le patrimoine collectif s’étend au contrôle de l’orientation « produit » de la filière. Au-delà du soutien au développement de filières de qualité spécifique, la profession agricole exerce, par la gestion des quotas, du fait de la rareté créée de la ressource « lait » et de la nécessité de co-localisation des exploitations et des entreprises de transformation, un certain contrôle sur la localisation des entreprises de transformation.

19En limitant leur mouvement et en permettant une définition collective des conditions d’accès aux références, les quotas laitiers permettent d’assurer une maîtrise de l’organisation spatiale du marché du lait plus poussée que celle permise par l’administration des prix. Leur impact sur le développement de la production de montagne sera maintenant analysé.

1. 2. Impact du régime quotas sur le maintien de la production de montagne

Figure 1. Rôle des quotas laitiers dans la dynamique laitière plaine / montagne

Figure 1. Rôle des quotas laitiers dans la dynamique laitière plaine / montagne

20Avant leur mise en place, de 1968 à 1984, les politique de la montagne et politique de la qualité ne parvenaient pas à compenser l’incitation au productivisme et à la concentration spatiale de la politique laitière : alors que la livraison nationale s’accroît de 38 % entre 1970 et 1985, la production laitière de montagne augmente deux fois moins vite.

  • 6 Les territoires de montagne seront moins sollicités lors de la réduction successive des quantités g (...)
  • 7 Sont considérés comme départements de montagne, les départements où la production laitière de monta (...)

21Cette tendance s’inverse nettement à partir de 1984. Le zonage montagne servira en effet de support à la mise en place d’une gestion spatialement différenciée des quotas laitiers6. Sur la période 1984-2000, les livraisons augmenteront de 1.7 % dans les département de montagne7 alors qu’elle diminueront de 12.9 % hors montagne et jusqu’à -15 % en Bretagne ou en Pays de la Loire. La combinaison des politiques de qualité et de la montagne, ainsi que la gestion spatialement différenciée des quotas laitiers, sont parvenues à préserver les enjeux patrimoniaux de la production laitière de montagne.

  • 8 22 % des détenteurs de quotas sont en montagne et détiennent 15 % des droits à produire.

22À partir de 2000, la différence de dynamique s’estompe sous l’influence de deux facteurs : la fin du traitement préférentiel des zones de montagne en 1995 et la dilution des soutiens spécifiques en faveur de la montagne dans les réformes successives de la PAC. En 2007, dans un contexte de hausse de la demande, les exploitations agricoles de l’Ouest, bien équipées et ayant optimisé leurs coûts de production, se saisissent mieux des opportunités de marché. Bien que les producteurs de montagne maintiennent leurs quotas8, cela génère un différentiel jusqu’alors inexistant dans les taux de réalisation du quota entre plaine et montagne de -2,6 % dans les zones de montagne en 2009.

23Pour faire le bilan, la patrimonialisation de l’outil quota en France et le traitement préférentiel de la montagne ont soutenu le développement des filières laitières dans la plupart des massifs. Le choix européen à l’occasion du bilan de santé de la PAC en 2008, d’une hausse progressive des quotas laitiers (2 % en 2008 puis de 1 % tous les ans jusqu’à leur suppression définitive en 2015) ne permet pas une adaptation équilibrée des territoires. L’ancrage départemental des références est progressivement levé. Sur la campagne 2011/2012, les quotas seront échangés au sein de 9 bassins de production ; les possibilités de transfert vers la plaine sont élargies. Les nouvelles formes de régulation patrimoniale qui se renforcent parallèlement à la libéralisation des marchés permettront-elles d’assurer la reproduction des exploitations laitières de montagne ?

2. Différenciations qualitatives et innovations sur la mobilisation de ressources territoriales spécifiques

2. 1. L’émergence d’une question identitaire autour de la qualité fromagère

24Les problèmes de surproduction des années 1980 traduisent l’entrée en crise du régime d’accumulation fordiste qui reposait sur l’écoulement de produits standardisés à bas prix à destination de consommateurs urbains, dont le mode de consommation se transforme avec la hausse du niveau de vie. Alors que durant les 30 glorieuses les gains de productivité et l’accroissement des volumes mis en marché permettaient de générer de la valeur ; dans un contexte de saturation de la demande, c’est la différentiation des produits et des services qui devient source de valeur (Allaire, 2002). Les marchés alimentaires se transforment, prennent un tournant qualitatif (Allaire et Boyer, 1995). La qualification des biens peut porter sur les caractéristiques intrinsèques mesurables du produit ou, ce qui est plus novateur, sur les valeurs qui lui sont attachées. Ces valeurs, manifestant une appartenance à une généalogie et à une communauté de pensée ou de lieu, sont formées à partir des identités ; on parlera alors de qualité identitaire. La reconnaissance de la valeur raisonnable « terroir », l’institution de la « doctrine terroir » (Allaire, 2011), permet aux producteurs de s’organiser pour transformer leur savoir-faire en patrimoine collectif. Le secteur laitier, avec le développement des appellations d’origine contrôlée (AOC), est particulièrement concerné par cette évolution qualitative des marchés. De produit rustique, le fromage traditionnel devient un élément de la richesse gastronomique française, un produit culturel au même titre que le vin (Delfosse, 2007). Le fromage, comme bien identitaire reconnu par les producteurs et les consommateurs, permet une différenciation de marché autour des notions de « savoir-faire » et de « terroir » et une fragmentation des espaces de concurrence. Le terroir devient la clé d’une géographie des fromages en France. Dans un contexte de rationnement de la production laitière, la part de la production transformée en fromages sous AOC progresse de plus de 50 % (de 123 740 à 187 429 tonnes) entre 1980 et 2009 (source : CNIEL-INAO).

2. 2. Une différenciation identitaire qui repose sur la reconnaissance et la gestion d’un patrimoine collectif

2. 2. 1. Mise en place de dispositifs de qualification des fromages et segmentation des marchés

25La différenciation identitaire des marchés s’appuie à la fois sur la mise en place d’une forme de coordination particulière des filières et sur le développement d’un cadre juridique protecteur. Ces règles internes et externes se modifient au fil du temps, notamment avec l’évolution des attributs identitaires. Le patrimoine à ses différentes échelles – bien commun national, patrimoine collectif de la communauté et patrimoine approprié par chacun de ses membres- se transforme.

  • 9 Les appellations d’origine contrôlées (AOC) par l’INAO deviennent des appellations d’origine protég (...)

26Les fromages de terroir bénéficient avec un certain retard sur les vins d’un cadre juridique protecteur qui reconnaît l’investissement collectif dans la construction d’une réputation et en définit les conditions d’accès. Initialement, le cadre réglementaire des appellations d’origine fromagère est peu exigeant, il s’agit de donner les moyens aux filières laitières des zones défavorisées de limiter la concurrence des zones de plaine où la production s’intensifie et s’industrialise. L’organisation collective contrôle essentiellement les savoir-faire fromagers. Le patrimoine concerne alors principalement la spécificité du produit fini, la communauté qui le porte se réduit souvent aux transformateurs et aux affineurs qui mettent le produit en marché. À partir des années 1990, le niveau d’exigences s’élève sous l’effet du développement d’une certification commune aux AOC viticoles et fromagères, garantie par l’Institut national des appellations d’origine (INAO). Les cahiers des charges sont renforcés, des clauses sur les conditions de production et la qualité du lait sont ajoutées et, tous les acteurs de la filière doivent être représentés au sein des syndicats de produit. Les producteurs laitiers entrent donc de fait dans la gestion du patrimoine collectif et peuvent prétendre à une part de ce patrimoine pour assurer leur compétitivité. Par ailleurs, la reconnaissance des appellations au niveau européen (1992)9 puis partiellement au niveau international dans le cadre des accords internationaux pour la protection des droits de propriété intellectuelle (ADPIC) conduit à l’extension du marché des produits sous indication géographique (IG).

27Au-delà de la protection contre les usurpations, la politique publique des IG vise à encourager la différenciation des modèles de production. Il s’agit de soutenir la capacité des acteurs territoriaux à organiser la filière de production, autour d’un projet de développement territorial. Un modèle de développement spécifique émerge autour de cette identité. La capacité d’innovation fait partie du patrimoine collectif de ces communautés d’acteurs. Ainsi les IG sont mobilisées par les pouvoirs publics et les opérateurs de marché comme un moyen de limiter la concurrence entre territoires et, au sein d’un territoire ou terroir, entre producteurs. D’autres labels de qualité liés au territoire participent de la fragmentation des espaces de concurrence, telle la dénomination montagne créée en 1985 ou les marques territoriales plus récentes. Toutefois tous les signes de qualité ne permettent pas d’assurer une régulation patrimoniale efficace du secteur.

2. 2. 2. Une régulation patrimoniale de portée variable

28Les filières d’appellation, même si elles relèvent d’un même cadre juridique, gardent des trajectoires de développement spécifiques, et ne constituent pas un ensemble économique homogène (Perrier-Cornet et Sylvander, 2000). Elles ont chacune leur identité, une organisation collective plus ou moins efficace qui permet d’exercer un pouvoir de marché plus ou moins marqué. En outre, la reconnaissance de la contribution de chacun des acteurs de la filière à la constitution du patrimoine commun varie d’une appellation à l’autre. Ainsi le patrimoine commun est plus ou moins conséquent et sa fragmentation entre les membres de la communauté plus ou moins équitable. Il en résulte un potentiel d’organisation de la concurrence entre territoires et entre producteurs contrasté.

29La comparaison des filières AOP Comté et Cantal en fournit un exemple.

Encadré 1 : Le cas de l’AOP Comté, renforcement de la spécificité du modèle pour résister à la concurrence de la production fromagère industrielle de l’Ouest

Le Doubs est un département de plateaux. 84 % des exploitations sont laitières : 2337 livreurs pour un quota de 505 millions de litres en 2007. Les systèmes d’élevage sont herbagers de race montbéliarde. La production de montagne représente 56 % des volumes valorisés à 95 % sous appellation.

Le modèle économique de la fruitière, historiquement ancré sur le territoire, sera renforcé pour résister à la concurrence croissante de l’industrie fromagère de l’ouest de la France. L’INAO soutiendra la démarche et validera le durcissement des dispositifs de normalisation : frein à l’intensification de la production et maintien de la transformation dans de petites unités collectant leur lait à proximité. Le partage des ressources entre producteurs / transformateurs et affineurs metteurs en marché est préservé. Le comité interprofessionnel de gruyère de comté s’est doté d’un outil de régulation de l’offre, le plan de campagne. Chaque année en fonction de l’état des stocks et du niveau de la demande sur l’année écoulée, un volume objectif de fromages à produire est défini collectivement ; un système de plaques en caséine numérotées apposées sur chaque fromage permet de garantir le respect des droits à produire ainsi définis. En outre l’interprofession du Comté dispose d’un outil de suivi des marchés (volume et prix) qui permet l’élaboration d’une référence de prix, propre au marché du comté et, le partage de la prime de marché lié à l’appellation en toute transparence. Enfin, l’engagement des différents acteurs en faveur de la réputation du produit soutiendra le développement du marché. La production a crû en volume (de 35 000 à 50 000 tonnes en 30 ans) et en valeur. Elle a permis d’assurer une rémunération du lait supérieure à la moyenne nationale sur longue période. Ainsi le différentiel de prix du lait atteint 60 €/t en 2006 et 120 €/t en 2009.

Encadré 2 : Le cas de l’AOP Cantal, adoption des technologies génériques pour se développer

Le Cantal est entièrement classé en zone de montagne avec des altitudes comprises entre 218 m et 1858 m. C’est une zone d’élevage mixte lait et viande. Le département compte 2402 livreurs pour un quota total de 409 millions de litres. Les systèmes sont totalement herbagers dans le Nord-Ouest, alors que la culture des céréales est possible à l’est et au sud du département. L’appellation d’origine Cantal recouvre la totalité du département et valorise environ 50 % du lait.

Les modèles de production sont plus diversifiés qu’en Comté : les Monts du Cantal et le bassin d’Aurillac constituaient historiquement le cœur fromager du département. L’Est et surtout le Sud du département étaient peu laitiers. Le Cantal était fabriqué au sein de grandes exploitations gérées par des salariées alors que les petites exploitations ont dès les années 1930 livrées leur lait à de petites laiteries privées.

À la fin des années 1960, la production laitière s’est fortement développée sur ces deux bassins, du fait de l’adoption de technologies intensives alors que dans les Monts du Cantal, certaines exploitations faisaient le choix d’une orientation viande. Le mouvement coopératif s’est développé et a pris en charge la transformation de cette production laitière en croissance en s’orientant vers les marchés de fromages industriels alors porteurs. La production de Cantal n’apparaît que comme un mode de valorisation parmi d’autres et son processus de fabrication sera fortement industrialisé.

Les producteurs laitiers du Cantal constituent un ensemble hétérogène, sans lien historique systématique avec le fromage. L’AOP Cantal n’est pas, jusqu’à la révision du cahier des charges en 2007 un patrimoine approprié par les éleveurs mais concentré aux mains de quelques transformateurs (deux opérateurs assurent 65 % des volumes). La faible appropriation de l’identité de l’appellation, un cahier des charges peu contraignant et l’activation de ressources professionnelles extérieures à la zone ont conduit à une certaine banalisation de l’appellation. Les volumes sont restés stables voire en légère baisse depuis 1980, à 19 000 tonnes. L’appellation ne génère pas de plus-value pour les producteurs, l’organisation des échanges de lait se faisant (jusqu’en 2008) dans le cadre des accords interprofessionnels nationaux. Le prix du lait est inférieur à la moyenne nationale sur longue période.

30Ainsi, en Comté, producteurs de comté et affineurs forment une communauté qui, si elle s’est ouverte ces dernières années à d’autres opérateurs (investissements privés extérieurs à la zone dans l’affinage et la transformation), n’en est pas moins parvenue à conserver ses règles de fonctionnement, son identité. L’identité interprofessionnelle de l’AOP s’est renforcée au fil du temps, elle a permis une différentiation pérenne des marchés et constitue le support d’une gouvernance territoriale forte. Un espace de concurrence différencié a été constitué par l’organisation collective ; la concurrence sur les coûts de production est limitée à l’échelle de la zone AOP. En Cantal par contre, le patrimoine AOP n’est pas approprié par une communauté bien définie. Les producteurs de lait du département sont davantage membres d’une communauté professionnelle que territoriale. D’ailleurs certains producteurs chercheront à faire reconnaître les spécificités de « leur » Cantal avec les appellations « Laguiole » et « Salers » afin de mieux valoriser leur lait.

2. 3. Impacts en termes d’organisation spatiale de la production et maintien de la production laitière dans les zones de montagne ?

2. 3. 1. La production identitaire une spécificité de l’économie laitière montagnarde

31Le poids de la segmentation identitaire dans l’économie laitière de montagne est indéniable. Parmi les 28 AOP fromagères au lait de vache, 18 sont produites en partie ou en totalité en zone de montagne. La valorisation en AOP représente 5 % des volumes en plaine, mais un tiers en montagne (CNIEL, 2008).

32Toutefois, la présence d’AOP n’est ni une condition nécessaire, ni une condition suffisante au maintien de la production laitière de montagne. On a vu notamment que toutes les AOP ne génèrent pas de plus-value pour le producteur et ne présentent pas le même potentiel d’ancrage de la production. Les AOP à gouvernance territoriale forte permettent de renforcer la compétitivité des exploitations et d’assurer le maintien d’un certain nombre de producteurs alors que les autres contribuent principalement au maintien des volumes sur la zone, sans limiter l’élimination des exploitations et la concentration de la production. Il en va de même pour les 5,5 % de la production laitière de montagne, lait basique UHT valorisée sous dénomination « montagne », qui ne permet aucun retour de plus-value pour le producteur.

2. 3. 2. Quelles perspectives pour un modèle de développement identitaire après la suppression des quotas ?

33La segmentation identitaire s’articule autour d’une capacité d’innovation qui supporte la différenciation des marchés et, d’une capacité de contrôle de marché qui permet de créer une certaine rareté et de maintenir le prix au-dessus du produit générique (effet de rente). La construction collective d’une réputation, apparaît ainsi comme une ressource patrimoniale qui peut permettre, sous condition de gestion collective efficace de ce bien commun, de sortir de la concurrence sur les coûts de production et d’assurer, par l’organisation, l’ancrage de la production et le renouvellement des communautés laitières de montagne au-delà du régime quota.

34Toutefois, la suppression des quotas laitiers ne sera pas sans impact sur la capacité de contrôle de l’offre, pour deux raisons : les appellations d’origine auront de plus en plus de mal à maîtriser les volumes mis en marché et la poursuite de l’intensification et de la concentration laitière dans l’ouest de l’Europe risquent de conduire à une baisse du prix du lait standard et par suite du lait AOP.

35En outre, la qualité identitaire repose sur une réputation collective qui a une dimension de bien commun et est de fait exposée à la « tragédie des communs » : elle est menacée de privatisation (recul de la gouvernance collective par la concentration des acteurs) ou de dénaturation (perte d’identité du produit par adoption de technologies génériques). La multiplication des signes de qualité territoriale (portés par des centrales d’achat notamment) peut aussi conduire à un affaiblissement du potentiel de segmentation. Quelles sont dans ce contexte les perspectives de croissance des marchés de qualité identitaire ? Les AOP IGP bénéficiant d’une reconnaissance internationale pourraient s’exporter. Quelle sera la stratégie des groupes internationaux : feront-elles le choix de promouvoir les marques collectives ou leurs marques propres ?

36Les appellations d’origine sont considérées par de nombreux producteurs de montagne comme une ressource privilégiée pour l’adaptation à l’après quota. Les producteurs de Comté cherchent des solutions pour contrôler la croissance des volumes : développement d’un GIE lait comtois, pour valoriser le lait excédentaire, plafonnement des volumes à l’hectare de surface fourragère pour se substituer au quota sur la zone AOP et, surtout, une négociation auprès de la Commission européenne pour faire reconnaître le droit à la maîtrise de la croissance des volumes. Les producteurs de Cantal travaillent à la réappropriation du patrimoine (identification des producteurs et négociation d’une prime de qualité) et au renforcement de la réputation du fromage (cahier des charges plus strict et promotion).

37Cependant la segmentation identitaire ne concerne que 30 % de la production de montagne. Quid des 70 % restant ? Est-ce que le développement d’une marque collective « montagne », potentiellement reconnue au niveau européen, peut permettre d’ancrer un volume supérieur de production en montagne ? Quelles valeurs patrimoniales et quel cahier des charges seront associés à la production laitière de montagne ; pour quel potentiel d’ancrage ? Quelle sera la marge de manœuvre de l’acteur public pour soutenir ce processus ?

3. Reconnaissance de la valeur de l’agriculture de montagne et soutien à la compétitivité des exploitations laitières

3. 1. La valeur de l’agriculture de montagne instituée entre puissance publique et agriculteurs

38À partir de la fin du xixe siècle, s’affirme en France la reconnaissance d’une « valeur » à l’agriculture de montagne, institutionnalisée dans le cadre des politiques forestières et environnementales (sites classés 1930, réserves 1957, parcs nationaux 1960) puis agricoles et rurales depuis 1950 (Bazin, 1999).

39Dès 1882 dans le cadre de la politique de restauration des forêts de montagne, cela se traduit par un appui aux agriculteurs de montagne jugés nécessaires pour la réussite des opérations de reboisement et de ré-engazonnement via des mesures d’améliorations foncières et pastorales, un soutien à la formation et aux organisations économiques via la diffusion du modèle de la fruitière.

  • 10 Notons en particulier le rôle de Pisani et Bizet dans ce processus d’identification dans le courant (...)

40Après-guerre, alors que la Suisse et l’Autriche s’orientent vers un modèle de développement montagnard valorisant les ressources locales, la politique agricole française promeut une intensification et un développement agricole indifférencié entre plaine et montagne. Face à une concurrence insoutenable, les producteurs laitiers de montagne sont amenés à demander des soutiens spécifiques dès 1956 au titre du « handicap économique ». Ce n’est que 15 ans plus tard, avec la loi pastorale de 1972, qu’est mis en place un ensemble de mesures de soutien à l’agriculture de montagne, au titre des « fonctions écologiques et sociales » qui lui sont reconnues dans un cadre interministériel10 : prévention des risques, entretien des paysages, lutte contre l’exode rural et la désertification.

  • 11 Dans le cadre des directives CEE 75/268 puis CEE 797/85
  • 12 L’indemnité spéciale montagne (ISM) puis à partir de 1976 Indemnité compensatoire de handicap natur (...)

41La politique de la montagne, dont les principaux éléments seront repris à l’échelle européenne en 1975puis 198511, se révèle donc comme le produit d’un compromis sur la valeur de l’agriculture de montagne institué dans le cadre de la cogestion profession agricole-état à l’échelle nationale d’abord puis européenne. Elle acte un principe de « régionalisation de la politique des structures » caractérisé par i) une différenciation des soutiens à la modernisation des structures et à l’accompagnement des filières, ii) la reconnaissance des spécificités socio-structurelles de la montagne (pluriactivité, diversification), et iii) la mise en place d’une rémunération de l’activité agricole pour sa contribution à l’entretien de l’espace12 (Barthez, Barthélemy, 1978). Le zonage sur des critères d’altitude (haute montagne, montagne, piémont) ou des critères socio-économiques généraux (zones défavorisées) est reconnu au niveau européen et sert de support au versement des aides puis à la répartition des droits à produire. Ce corps de règles articule donc une rationalité marchande avec la poursuite d’un objectif de compétitivité des exploitations et des filières, et une rationalité patrimoniale avec l’institutionnalisation d’un principe de répartition spatiale des exploitations qui vise à assurer la reproduction des communautés laitières de montagne.

42Ce cadre de politique publique, encore pour partie en vigueur, est donc caractérisé par l’affirmation d’une valeur patrimoniale à l’agriculture de montagne dans un cadre national et européen.

3. 2. Extension de la valeur montagne avec la reconnaissance des services environnementaux

43À partir de 1985, avec l’émergence de l’environnement dans le débat public et sa prise en compte par la PAC, de nouveaux patrimoines se constituent, de nouvelles communautés émergent et légitiment une limitation de la libre concurrence. Introduit sous la pression du Royaume-Uni en 1985, l’article 19 institue un principe de contractualisation agri-environnementale individuelle, selon lequel les agriculteurs perçoivent des aides s’ils s’engagent par contrat pour 5 ans au maintien ou à l’instauration de pratiques jugées « favorables » à l’environnement (Bonnieux, 2009). Ce principe de contractualisation individuelle restera le principal instrument de la politique agri-environnementale française, institué cependant au sein de différentes sphères de négociation des cahiers des charges et donc de patrimonialisation de la valeur de certaines pratiques.

44En 1992, alors que le règlement 2078/92 rend obligatoire pour les États membres la mise en place d’une politique agri-environnementale, l’application française se décline en des dispositifs nationaux et territorialisés dans lesquels les éleveurs de montagne sont bien représentés. La PMSEE, prime au maintien des systèmes d’élevages extensifs, est en effet mobilisée explicitement aux fins d’un rééquilibrage des soutiens directs au revenu vers les systèmes bovins extensifs. Les opérations locales agri-environnementales (OLAE), en poursuivant divers objectifs (biodiversité, qualité de l’eau, gestion des espaces pastoraux) se révèlent également mieux appropriées par les acteurs de montagne, autour notamment de la problématique de déprise (Dobremez et Perret, 1998). Parmi les 37,6 % d’exploitations herbivores bénéficiaires de mesures agri-environnementales en 2005, une petite moitié est située en zone de montagne ou défavorisées (Chatellier et al., 2006). À un dispositif de compensation des surcoûts de la localisation en montagne, se superpose donc un dispositif de compensation des surcoûts de pratiques agricoles reconnues comme ayant une valeur dans un nouveau référentiel de « bonnes pratiques environnementales » par rapport auquel le coût d’opportunité de la mise en conformité est plus faible pour les agriculteurs de montagne.

Encadré 3 : Principales mesures de politique publique

Politique de la montagne

Politique agro-environnementale

  • L’ISM (indemnité spéciale montagne) mise en place en 1972 devenue ICHN (indemnité compensatoire de handicap naturel) en 1975 est une aide compensatoire versée aux exploitations de montagne par animal (puis par hectare à partir de 2001).

  • La dotation jeunes agriculteurs (DJA), est une aide à l’installation mise en place en 1973 pour les zones de montagne. Elle est étendue dès 1976 à l’ensemble du territoire mais reste majorée en montagne.

  • Différentes mesures de soutien différencié à l’investissement sont mises en place à partir de 1972 (bonification des prêts, aides aux bâtiments d’élevage, à la mécanisation), progressivement remises en cause

  • Appui aux filières de montagne : prise en charge des surcoûts de collecte du lait à hauteur de 2.5cts€/jusque 1992), création de la labellisation « montagne » (1985), appui aux investissements pour les industriels (jusque 2008)

  • La prime de maintien des systèmes d’élevage extensifs (PMSEE) mise en place en 1992, et relayée à partir de 2002 par la prime herbagère agro-environnementale (PHAE) est un dispositif national de contractualisation agro-environnementale. Sur des critères restrictifs de chargement et de surface en herbe dans les EA, cette mesure vise à compenser les surcoûts des systèmes d’élevage extensifs (<1,4UGB/ha).

  • Le contrat territorial d’exploitation (CTE, 1999), puis le contrat d’agriculture durable – CAD, 2002), sont des mesures de contractualisation à l’échelle de l’exploitation autour de différents cahiers des charges dont une mesure de « gestion extensive des prairies ».

  • Les opérations locales agri-environnementales (OLAE, 1992-1999), relayées à partir de 2003 par les mesures agri-environnementales territorialisées (MAET), sont des dispositifs territorialisés de contractualisation environnementale en vue de la réalisation de différents objectifs locaux (gestion de l’eau, biodiversité, lutte contre l’érosion).

3. 3. L’enjeu patrimonial de gestion durable de l’espace : ressource pour les producteurs laitiers de montagne ?

45Dans la mesure où l’objectif visé par la politique de la montagne est une allocation des ressources visant au renouvellement des communautés de montagne, l’appropriation du patrimoine associé à la valeur « montagne » passe par l’intermédiaire d’organisations professionnelles et territoriales qui s’engagent pour son maintien aux différentes échelles. Les organisations professionnelles (syndicat majoritaire, interprofession laitière) se sont dotées de commissions « montagne » qui permettent de défendre les intérêts des producteurs de montagne au sein de ces instances et à l’extérieur. L’association Euromontana fondée en 1996 dans l’objectif d’améliorer les conditions d’existence des populations de montagne en Europe agit auprès de la Commission européenne pour obtenir une répartition des soutiens publics favorable à la montagne. Enfin, les producteurs de montagne s’organisent également actuellement autour de la création d’une marque montagne pour faire reconnaître sur les marchés la valeur des biens produits en montagne.

46La politique de l’environnement s’accompagne bien de la constitution d’un patrimoine commun au niveau national et européen et d’une appropriation individuelle par le biais des aides directes, mais, les modalités d’appropriation collective de ce patrimoine restent faibles. Cela limite leur rôle en matière de fragmentation des espaces de concurrence. La négociation des cahiers des charges agro-environnementaux peut potentiellement faire intervenir des interlocuteurs multiples : profession agricole mais aussi agences de l’eau, associations de protection de l’environnement, collectivités territoriales, acteurs touristiques…). Toutefois, en France, on observe, a contrario de l’exemple anglais, une forte appropriation par les acteurs sectoriels agricoles des enjeux environnementaux, ils sont les principaux porteurs de projet dans le programme agro-environnemental 2007-13 alors que les associations de protection de l’environnement sont peu présentes (Allaire et al., 2010). Une logique de compensation pour les agriculteurs, à la marge d’une logique de modernisation productiviste l’emporte de ce fait souvent sur une logique de préservation/restauration des patrimoines naturels. Il en résulte une gouvernance territoriale limitée du patrimoine constitué par la valeur écologique et sociale de l’agriculture de montagne.

47L’identification de ces enjeux environnementaux et de gestion de l’espace génère donc des ressources potentielles pour les éleveurs laitiers qui s’en saisissent cependant de manière variable. En l’absence d’incitation à la production d’un patrimoine collectif par l’acteur public qui pourrait être obtenu par l’obligation de résultats à une échelle territoriale ou par une articulation plus forte avec une logique filière valorisant les services territoriaux et environnementaux rendus, les communautés peinent à se former.

3. 4. Une participation à la fragmentation de l’espace de concurrence

48La prise en considération des spécificités de l’espace montagnard et des enjeux environnementaux se caractérise par la démultiplication des échelles de gouvernance, et introduit a fortiori de nouvelles modalités de différenciation des régimes de concurrence entre producteurs laitiers.

  • 13 D’après Chatellier V., Vollet D., Dobromez L., Josien E., (2006), « Les politiques publiques de sou (...)

49L’analyse comparative avec d’autres pays européens révèle une mise en œuvre centralisée en France du règlement de développement rural européen (RDR), contribuant à une redistribution vers les zones de montagne et les régions « défavorisées » (Berriet Solliec et al., 2007). La politique de la montagne a de fait contribué à la modernisation, à la diversification et au maintien de l’agriculture de montagne ainsi qu’à l’accroissement des revenus agricoles. La mesure phare de cette politique, l’ICHN n’est toutefois pas parvenue à gommer les différences de revenu plaine-montagne qui restent en moyenne de 30 % et tendent à s’accroître à partir de 1995 (Bazin, 1999). Les modalités de distribution des aides directes à partir de 1992 tendent à diluer l’effet de cette politique spécifique. En effet, les aides directes, qui représentent 80 % du revenu agricole net des exploitations laitières en 200413, jouent un rôle croissant dans la constitution des revenus et dans la gestion de la concurrence entre producteurs. Or, en montagne, le montant moyen des aides directes par exploitation agricole professionnelle est passé de 6300 € en 1990 à 21 500 € en 2002 soit un coefficient multiplicateur de 3,4 alors qu’il est de 6,2 en zone défavorisée et de 10,6 en plaine (Chatellier et Delattre, 2006). Si les niveaux de soutien public aux exploitations laitières de plaine et de montagne sont proches, ils reposent sur des bases différentes. Le poids des aides du second pilier de la PAC (développement rural) y est beaucoup plus important. Les ICHN et les MAE représentent de 25 à plus de 50 % du montant total des aides, illustration révélatrice d’une distinction marquée des régimes de politiques publiques d’encadrement des exploitations agricoles en fonction de leur localisation. Les éleveurs laitiers de montagne équilibrent leur revenu sur des bases différentes des exploitations intensives de plaine.

Carte 1. Poids des aides du second pilier de la PAC dans le soutien public aux producteurs laitiers

Carte 1. Poids des aides du second pilier de la PAC dans le soutien public aux producteurs laitiers

50La réforme du bilan de santé de la PAC en 2008 est caractérisée par la réévaluation de l’ICHN et l’introduction d’une aide à « l’herbe productive » (de l’ordre de un milliard d’euros, soit l’équivalent de 8,4 % des concours publics de 2008) et la mise en place d’une aide couplée à la production laitière de 20 €/tonne de lait en montagne, un rééquilibrage des soutiens directs favorables aux exploitations de montagne. Cela traduit donc une volonté politique de renforcement de la compétitivité des exploitations laitières de montagne qui devrait faciliter leur adaptation à la hausse du niveau de concurrence. Ce redéploiement des aides correspond à une baisse des aides de 6 % pour les exploitations laitières intensives et une hausse de 27 % pour les exploitations herbagères de montagne (Chatellier et al., 2009).

51Toutefois, comme l’ont montré des études croisées (Chatellier et Delattre, 2006 ; Ricard et Rieutort, 1995), de telles mesures de soutien direct aux exploitations ne peuvent être le ressort du maintien de la production laitière dans les régions de montagne que si elles sont associées à une stratégie globale de filière. Est-ce qu’une segmentation qualitative des marchés autour des valeurs « herbe » et « montagne » peut renforcer cette incitation publique aux pratiques extensives et herbagères ? Cela interpelle la capacité individuelle et collective des producteurs laitiers à articuler leurs champs d’action entre la logique de filière, les normes environnementales qui leur sont imposées et la négociation de mesures volontaires de contractualisation.

4. Réappropriation de la problématique laitière à l’échelle des territoires : quels moyens d’action ?

4. 1. La « valeur identitaire » de l’agriculture redéfinie dans le jeu d’acteurs local

52Les zones de montagne sont aussi des zones rurales mixtes caractérisées par un processus touristique et résidentiel et traversées par un réinvestissement du « rural » à la fois comme patrimoine à protéger et comme espace de coordinations transversales innovantes potentiellement source de valeur ajoutée (Jean, 2002).

53Or, le mouvement engagé de « territorialisation » de l’action publique participe à instituer de nouveaux espaces de définition de la « valeur » de l’agriculture. Il est en effet caractérisé par le renforcement des niveaux institutionnels infranationaux, et donc des découpages administratifs en matière de définition des orientations agricoles : régions, départements (Berriet-Solliec, 1999 ; Trouvé, 2007). De plus, il acte le passage d’un État prescripteur central des politiques publiques dans un système centralisé et hiérarchisé, à un État prescripteur des règles et procédures organisationnelles alors que la définition des problèmes publics se fait au niveau des territoires dans des scènes d’action collective horizontales (Thoenig, Duran, 1996). Le territoire est donc réinterrogé comme nouvelle scène de prise en charge des enjeux patrimoniaux et de mise en perspective de la durabilité (Billaudot, 2005).

4. 2. L’action publique territoriale : outil d’une réappropriation « patrimoniale » des enjeux laitiers ?

54La « valeur » de la production laitière sur un espace donné est instituée dans le jeu d’acteurs local, de manière très variable suivant les rapports de pouvoirs entre élus, agriculteurs, organisations professionnelles, associations militantes (Bernard et al., 2006).

55Comme nous l’illustrons ci-dessous dans le cas des Monts du Lyonnais caractérisés par un système laitier non différencié, l’institutionnalisation de la valeur reconnue à la production laitière sur un territoire donné repose sur l’action centrale d’un collectif agricole qui négocie les conditions de son maintien via les dispositifs sectoriels en matière d’orientation socio-structurelle. Mais elle repose aussi de plus en plus sur des compromis négociés par un collectif agricole avec les collectivités territoriales sur l’accès aux facteurs de production (foncier et capital), et sur l’émergence d’opportunités d’innovation au sein de la filière.

  • 14 Les dispositifs d’aménagement rural (rénovation rurale, FIDAR) ont en effet très largement été mobi (...)

Encadré 4 : Une question laitière pleinement intégrée à la construction identitaire du territoire dans les Monts du Lyonnais

La performance du système laitier des Monts du Lyonnais, spécifique par la densité de petites exploitations (199000 litres par exploitation sur la campagne 2009/2010 alors que la référence nationale moyenne est de 293000 litres), repose sur le collectif, c’est-à-dire sur la capacité des agriculteurs à s’organiser pour réduire les coûts et prendre en charge les changements techniques. Mais la force du collectif professionnel s’incarne aussi dans sa capacité à réguler son évolution structurelle à l’échelle des organisations professionnelles départementales (gestion des quotas, installation des jeunes…), à négocier des conditions de son maintien avec les élus locaux (appui aux structures des conseils généraux, activation des dispositifs d’aménagement rural14), et à négocier le maintien du collectif face aux industriels. Ainsi en 2009, le conseil général du Rhône à a soutenu les producteurs laitiers avec une aide +10 €/1000litres de lait lorsque la principale entreprise de collecte du département est entrée en faillite. Les dispositifs territoriaux européens ou étatiques ont surtout soutenu les agriculteurs dans la mise en place d’ateliers complémentaires intensifs en valeur ajoutée (petits fruits, maraîchage) ou la valorisation de coproduits de la production laitière (ex : marché aux veaux, projet colostrum). Enfin, les outils d’urbanisme et les collectivités territoriales sont institués comme nouveaux lieux de régulation socio-structurelle : introduction de normes sur l’exploitation agricole dans les PLU pour la reprise de l’immobilier agricole, définition de nouveaux espaces d’arbitrages sur le foncier- facilitant l’installation et la transmission (commissions d’animation communale). La question laitière est donc intégrée à une construction identitaire et productive territoriale, y compris et malgré son caractère générique.

56Les collectivités territoriales restent toutefois un acteur mineur de la régulation de la dynamique sectorielle, par la faiblesse des moyens dont elles disposent et car elles sont soumises aux mêmes règles de la libre-concurrence dans l’élaboration de leurs politiques publiques. Mais le potentiel d’une gouvernance territoriale en matière de régulation du système laitier se joue également dans la consolidation de règles à l’échelle locale pour assurer la reproduction des exploitations, et potentiellement dans le financement par les acteurs privés des services territoriaux rendus par l’agriculture permettant de limiter localement la pression de la régulation marchande.

4. 3. Un facteur de divergence économique entre territoires de montagne

57Les disparités des niveaux de soutien à l’agriculture entre régions, départements et territoires de « projets » créent, même si ces soutiens sont limités, des conditions socio-structurelles différenciées de maintien et de développement des exploitations et des filières. Mais la dynamique économique des territoires a surtout des répercussions sur les conditions de reproduction des exploitations laitières. Ainsi, par exemple, la proximité des villes, l’attractivité touristique estivale et hivernale créent pour les montagnes de l’est un contexte territorial spécifique et propice à une « revalorisation » de l’agriculture sur de nouveaux objets, alors que cela est moins souvent le cas dans le massif Central, bien moins concerné par ces phénomènes résidentiels et touristiques. Cela risque d’accélérer les processus de « divergence économique » déjà à l’œuvre à l’intérieur même des zones de montagne (Perrot et al., 2008).

Conclusion

58Les quotas laitiers constituent un patrimoine commun de niveau européen dans la mesure où ils ont assuré la stabilité des marchés laitiers. La patrimonialisation de l’outil quota en France a permis de contrôler la structuration spatiale de filières génériques, notamment leur ancrage en montagne et, sur certains territoires, de soutenir le développement de filières spécifiques.

59La suppression des quotas laitiers engage les producteurs de montagne à s’appuyer sur d’autres régulations patrimoniales pour limiter la concurrence sur les coûts de production, dont le niveau risque de s’accroître du fait de la reprise des mouvements de concentration dans le nord-ouest de l’Europe.

60Trois formes de régulations patrimoniales alternatives ont été mises en évidence. En reprenant les quatre composantes du patrimoine identifiées par Nieddu (2007), la transformation de la régulation patrimoniale des marchés laitiers (4e colonne du tableau) peut être explicitée de la manière suivante.

Forme Régulation patrimoniale

Identité / valeur
instituées en patrimoine

Ressources

Communauté

Gestion de ce patrimoine

Capacité de limitation de la régulation marchande

Gestion administrée des droits à produire à l’échelle du département

Exploitation familiale
Répartition sur l’ensemble du territoire

Accès au marché à prix garanti

Les producteurs laitiers au sein des départements

Cogestion profession – état
Règles de cessation et d’attribution des droits à produire

Élaboration des règles de concurrence du cadre du marché générique du lait

Extension de la représentation des biens marchands à leur valeur identitaire

Terroir : Savoir- faire et spécificité des produits

Accès à une prime de marché

Membres (producteurs, transformateurs, affineurs) du syndicat de produit

Cahier des charges
Outil de contrôle des volumes
Outil de suivi des marchés et de fixation des prix

Élaboration des règles de concurrence, du cadre du marché du lait AOP

Traitement spécifique des zones de montagne dans la politique agricole

Valeur des pratiques agricoles en montagne

Aides publiques à différents niveaux territoriaux et sectoriels.

Profession agricole et acteurs de l’environnement.
Communauté diffuse du fait de la diversité des échelles d’action et de l’absence d’évaluation territoriale du patrimoine

Négociation de la part du budget PAC pour la montagne et l’agri-environnement
Statut du producteur de montagne Définition des cahiers des charges environnementaux

Renforcement de la compétitivité des exploitations laitières de montagne, Soutien à l’entrée dans le marché

Patrimonialisation de l’agriculture par les territoires

Valeur locale de l’agriculture

Aides des collectivités territoriales
Coordination avec d’autres acteurs privés

Producteur, élus, sociétés de gestion des eaux, acteurs touristiques

Négociation de l’enveloppe
Développement de coordinations intersectorielles

Soutien limité à la compétitivité des exploitations laitières de certains territoires de montagne

61Ces nouvelles formes de régulation patrimoniale ne prennent pas le relais des quotas laitiers dans l’encadrement des marchés laitiers. Leur suppression correspond bien à une libéralisation des marchés laitiers et à une mise en concurrence généralisée des producteurs laitiers européens.

62Le traitement spécifique des zones de montagne par la politique agricole et la patrimonialisation par les territoires de leur agriculture permettent une compensation partielle de la hausse du niveau de concurrence par un soutien à la compétitivité des exploitations mais n’assurent pas de régulation patrimoniale réelle des échanges marchands. La faible articulation des échelles de gestion limite les possibilités d’appropriation du patrimoine que constituent les soutiens publics par un collectif. L’analyse de la dynamique laitière avant 1984 montre d’ailleurs que l’aide à la compétitivité dans le cadre de la politique de la montagne sans encadrement spécifique des marchés reste de portée limitée pour assurer le renouvellement des producteurs laitiers de montagne. Pour ces deux types d’interventions, il est probablement plus juste de parler de forme de régulation patrimoniale que de régulation patrimoniale des échanges marchands.

63Le cas de l’extension de la représentation des biens marchands à leur valeur identitaire est différent : dans la mesure où elle peut permettre une différenciation des marchés et donc assurer une régulation patrimoniale d’un fragment de secteur. Sa portée est toutefois géographiquement limitée, ne participant au renouvellement que des seuls membres des filières de produits identitaires.

64Des leviers politiques sont envisageables pour renforcer ces formes de régulation ou les étendre dans le cas de la segmentation identitaire. L’issue des débats en cours à Bruxelles sur le devenir de la politique agricole commune après 2013 et les arbitrages nationaux qui seront réalisés ensuite joueront certainement un rôle déterminant.

65L’enjeu des négociations semble double :

  • la reconnaissance de la valeur et le renforcement de l’identité de la production laitière de montagne (zonage et statut des producteurs) légitimant la poursuite du renforcement des soutiens à l’agriculture de montagne initiée dans le cadre du bilan de santé de la PAC en 2008

  • l’émergence d’un cadre juridique qui permette l’appropriation et la gestion de ce patrimoine à différentes échelles européenne, nationale et régionale.

66L’organisation collective des producteurs pour donner une valeur marchande aux services territoriaux rendus par l’agriculture de montagne pourrait conduire, sous condition de rencontre d’une demande, à une différenciation plus poussée des marchés laitiers de montagne, et assurer aux producteurs de ces territoires, une sortie de la concurrence frontale sur les coûts de production par l’organisation, la constitution et la gestion d’un patrimoine collectif. Une part des 70 % de lait de montagne sans démarches AOP pourrait ainsi être valorisée sous forme de lait de foin, lait de mon massif, lait de montagne. Pour soutenir ce processus de différenciation identitaire, il semble que l’acteur public puisse intervenir par trois voies :

  • Reconnaissance juridique de ces biens de qualité identitaire ; l’aboutissement des négociations en cours à Bruxelles sur la reconnaissance d’un signe de qualité « produits de montagne » valorisable est à ce titre essentiel

  • Autorisation de la maîtrise de la croissance des volumes dans les filières de qualité spécifique

  • Attribution d’une partie des soutiens publics sur la base des zonages liés à la segmentation identitaires des marchés, l’incitation à des pratiques extensives contenue dans les cahiers des charges légitimant ces choix.

67Plus largement cette analyse invite à une meilleure articulation des instruments publics et privés de la régulation patrimoniale du marché du lait.

68Toutefois, même si les régulations patrimoniales alternatives aux quotas laitiers étaient amenées à se renforcer, le passage d’une prise en charge centralisée par la puissance publique de l’intérêt général à des mécanismes plus complexes et multi-scalaires d’institutionnalisation des biens communs engendre une forte hétérogénéité interterritoriale qui peut se révéler problématique. Les enjeux socio-structurels seront ainsi renvoyés à une gouvernance multi-scalaire et plurielle entre des mécanismes de politique publique et l’action collective de divers acteurs agricoles et non agricoles, qui met en jeu la capacité des producteurs, individuellement et collectivement, à instituer la valeur de leur activité.

69Toutefois compte-tenu du patrimoine initial contrastés des différents territoires de montagne, il n’est pas évident que toutes les filières laitières de montagne parviennent à se construire une identité reconnue par les consommateurs et/ou les citoyens. Certaines risquent alors d’être marginalisées. La suppression des quotas laitiers risque alors de s’accompagner d’un éclatement des configurations productives (Nieddu et Gaignette, 2000). L’analyse en termes de patrimoine met en évidence que cet éclatement repose pour partie sur une transformation et une différenciation des ressources constituées en patrimoine et des communautés qui les portent. Il en résulte une fragmentation de l’identité des producteurs laitiers.

70L’analyse de ces quatre formes de régulation patrimoniale (y compris les quotas) de l’économie laitière a aussi une portée théorique. Elle suggère qu’une articulation hiérarchisée, entre les règles instituant un patrimoine commun et celles en assurant la gestion à différentes échelles, est requise pour favoriser l’émergence d’une régulation patrimoniale apte à limiter la régulation marchande.

71L’élaboration d’une grille d’analyse des droits et des devoirs constitués par cet emboitement de règles formulées et mises en œuvre par différentes identités, du producteur à la Commission européenne dans le cas des marchés laitiers, pourrait permettre d’enrichir le cadre théorique d’analyse des marchés fourni par l’économie patrimoniale.

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Notes

1 J. F. Commons économiste institutionnaliste américain du début du xxe siècle s’est inspiré pour élaborer nombre de ses concepts économiques du fonctionnement des tribunaux américains : l’ordre tiré du conflit devient règle et sert de cadre aux actions futures, à l’image de la jurisprudence qui devient loi. Les valeurs, c’est-à-dire l’importance relative assignée objectivement aux objets sont sélectionnées dans différents collectifs par l’expérience et permettent de faire des choix raisonnables. Ce sont des compromis institutionnels, des règles de l’action collective.

2 Cet article croise les résultats de deux thèses en cours :
- une thèse en économie conduite à l’US ODR de l’INRA Toulouse sous la direction de Gilles Allaire, (Conditions institutionnelles du maintien de la production laitière de montagne après la suppression des quotas laitiers, 2008-2011)
- une thèse en géographie réalisée au laboratoire d’études rurales, Lyon 2 sous la direction de Jean Pluvinage (Transformation de l’unité de production agricole, d’une exploitation sectorielle à une exploitation agricole territoriale, 2007-2011). Les auteurs remercient Gilles Allaire et Jean Pluvinage pour leurs contributions.

3 En 1983, les coûts de gestion de l’OCM lait représentaient alors 28,5 % des dépenses du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) soit 5.2 milliards d’euros.

4 Quatrième considérant du règlement CE n° 856/84 du Conseil.

5 Avec l’instauration des quotas, l’OCM lait ne représente plus en effet que 4,5 % du coût total de la PAC en 2001 (1907 millions d’euros sur 40 447 millions d’euros).

6 Les territoires de montagne seront moins sollicités lors de la réduction successive des quantités globales garanties. En outre les quantités libérées pour la restructuration en montagne seront exonérées d’une remontée dans la réserve nationale. Le transfert de références vente directe vers la livraison est par ailleurs autorisé en montagne ce qui se traduira par une hausse du quota de 2 %. Enfin la hausse de 0.6 % des quantités globales garanties de la campagne 1993-1994 sera affectée de façon préférentielle à des zones ciblées, ce qui se traduira par une nouvelle hausse de 2 % de la référence laitière en montagne.

7 Sont considérés comme départements de montagne, les départements où la production laitière de montagne en 2000 représente plus de 20 % de la référence du département (Source : France Agrimer et Observatoire du développement rural)

8 22 % des détenteurs de quotas sont en montagne et détiennent 15 % des droits à produire.

9 Les appellations d’origine contrôlées (AOC) par l’INAO deviennent des appellations d’origine protégée (AOP) par l’Union européenne. L’apposition du logo européen AOP est obligatoire sur les AOC depuis 2009.

10 Notons en particulier le rôle de Pisani et Bizet dans ce processus d’identification dans le courant des années 1960 et les rapports entre ministères de l’agriculture et de l’aménagement dans la mise en place de cette politique.

11 Dans le cadre des directives CEE 75/268 puis CEE 797/85

12 L’indemnité spéciale montagne (ISM) puis à partir de 1976 Indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN). Voir encadré ci-dessous.

13 D’après Chatellier V., Vollet D., Dobromez L., Josien E., (2006), « Les politiques publiques de soutien aux systèmes herbagers : bilan et évolutions possibles », Praires – herbivores – territoires : quels enjeux ?, Académie d’agriculture de France, 2006, 24 p., p. 12.

14 Les dispositifs d’aménagement rural (rénovation rurale, FIDAR) ont en effet très largement été mobilisés dans les Monts du Lyonnais pour financer l’intensification laitière, alors considérée comme un enjeu de développement local.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Rôle des quotas laitiers dans la dynamique laitière plaine / montagne
URL http://regulation.revues.org/docannexe/image/9848/img-1.png
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Titre Carte 1. Poids des aides du second pilier de la PAC dans le soutien public aux producteurs laitiers
URL http://regulation.revues.org/docannexe/image/9848/img-2.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Marie Dervillé, Perrine Vandenbroucke et Gilles Bazin, « Suppression des quotas et nouvelles formes de régulation de l’économie laitière : les conditions patrimoniales du maintien de la production laitière en montagne », Revue de la régulation [En ligne], 12 | 2e semestre / Autumn 2012, mis en ligne le 19 décembre 2012, consulté le 24 juin 2017. URL : http://regulation.revues.org/9848

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Auteurs

Marie Dervillé

Maître de conférences, ENFA de Toulouse, US ODR, marie.derville@educagri.fr

Perrine Vandenbroucke

Doctorante, laboratoire d’Études rurales (université Lyon 2) – ISARA - Lyon, pvandenbroucke@isara.fr

Gilles Bazin

Professeur, UFR agriculture comparée et développement agricole, AgroParisTech, Gilles.Bazin@agroparistech.fr

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Droits d’auteur

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