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Dossier : Les capitalismes en Amérique latine. De l'économique au politique

La diversité des systèmes de protection sociale en Amérique latine

Une proposition de méthode d’analyse des configurations de droits sociaux
The diversity of Social Protection Systems in Latin America. Towards a method to analyse social rights configurations
La diversidad de los sistemas de protección social en America Latina. Una propuesta de método de análisis de las configuraciones de derechos sociales
Bruno Lautier

Résumés

Cet article propose une méthode d’analyse des systèmes latino-américains de protection sociale. Ceux-ci sont caractérisés par une extrême diversité en termes de dépense (niveau et destination) et d’organisation institutionnelle, et par la très grande complexité de chacun d’eux, ce qui est développé dans une première partie. La deuxième partie analyse les raisons de l’échec des efforts d’élaboration de typologies destinées à théoriser cette diversité, qu’elles soient dérivées des typologies élaborées à propos des systèmes européens, ou fondées sur un couplage entre système de protection sociale et type de régime politique. La troisième partie développe une proposition de méthode, qui fonde l’analyse des systèmes de protection sociale sur les configurations des droits sociaux. Cette proposition est faite en deux temps : d’un côté, une définition et un classement de droits sociaux très diversifiés. De l’autre côté la présentation de l’analyse en termes de « configurations de droits », dont on suggère la capacité heuristique.

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Notes de l’auteur

Cet article a été rédigé dans le cadre du projet LATINASSIST (« Offre institutionnelle et logiques d’acteurs : femmes assistées dans six métropoles d’Amérique latine »), financé par l’ANR (appel à projets : « Les Suds aujourd’hui II »).

Texte intégral

1Par souci de simplification pédagogique, ou pour mieux opposer ce continent à d’autres, de nombreux textes portant sur les comparaisons internationales évoquent « le modèle latino-américain de protection sociale », « le welfare State latino-américain », voire « la protection sociale en Amérique latine », pour ensuite prendre des illustrations nationales et noter des différences ou des exceptions. Or l’Amérique latine est probablement le continent où la diversité des systèmes de protection sociale est la plus grande d’un pays à l’autre, quel que soit le domaine observé : niveau des dépenses par tête, cheminement historique de la mise en place et du développement de ces systèmes, principes fondateurs, instruments privilégiés, risques couverts, architecture institutionnelle, mode de financement.

2De plus, ces systèmes sont extrêmement complexes : les multiples instruments de protection sociale, dont les plus anciens datent d’un siècle, se sont empilés en strates multiples, sans que la création de nouveaux s’accompagne, très souvent, de l’intégration ou de l’élimination des anciens. Le cheminement vers l’universalisation de la protection sociale, bien réel, ne s’accompagne nullement d’une homogénéisation, ni même de la prédominance d’un « régime général » à la française. C’est d’un entrelacement de sous-systèmes divers qu’il s’agit, dont les « trous » (en termes de risques ou de populations non-couverts) sont cependant béants.

3Chacun des systèmes nationaux de protection sociale apparaît alors comme extrêmement complexe, brouillé, voire illisible, et résistant aux instruments théoriques d’analyse forgés à partir des expériences européennes (typologies, paradigmes conceptuels). La recherche se trouve alors dans une impasse, et se trouve rabattue soit sur la juxtaposition de descriptions nationales (architectures institutionnelles, risques couverts, modes de financement et de répartition de la dépense, types d’instruments utilisés), soit sur des discours généralisant hâtivement à l’ensemble de la protection sociale des réflexions qui ne valent que pour un seul de ses éléments (les retraites, la santé…).

4La première partie de cet article exposera brièvement l’extrême diversité des systèmes latino-américains de protection sociale, en termes de dépense (niveau et destination) et d’organisation institutionnelle. La deuxième partie analysera les raisons de l’échec des efforts d’élaboration de typologies destinées à théoriser cette diversité. La troisième partie développe une proposition de méthode consistant à fonder l’analyse des systèmes de protection sociale sur les configurations des droits sociaux. Cette proposition passe par deux étapes. La première est que les droits sont de nature multiple (« droits à » et « droits de » ; droits patrimoniaux, contractuels, humains ; droits assurantiels et « droits à l’assistance »), et il faut les organiser pour espérer faire de la question des droits la colonne vertébrale de l’analyse de cette diversité. La seconde est qu’une analyse en termes de droits pousse à abandonner la prétention à élaborer des « typologies », pour leur substituer la production de « configurations de droits », dont on suggèrera (y compris au moyen de représentations graphiques) la capacité heuristique.

1. Les diverses diversités des systèmes de protection sociale en Amérique latine

5La diversité des systèmes de protection sociale latino-américains est, dès le premier examen, très forte. Mais elle n’est pas en elle-même un argument suffisant pour dénier toute pertinence à des expressions telles que « le » modèle latino-américain de protection sociale, ou « le » welfare state latino-américain. Après tout, nous pourrions être en face de multiples déclinaisons « concrètes » d’un unique idéal-type « abstrait ». Il convient donc d’examiner de plus près cette, ou ces, diversité(s), pour voir s’il est encore possible de dégager un tel idéal-type. Je me situerai successivement depuis deux points de vue : celui de la diversité en termes de niveau des dépenses ; et celui de la diversité en ce qui concerne les principes fondateurs et leur mise en œuvre.

1. 1. La diversité en termes de niveau des dépenses

  • 1 Cf. CEPAL : Panorama social de America Latina, de 2007, 2009 et 2010.
    La “dépense publique sociale” (...)

6Les analyse des dépenses sociales en Amérique latine se plaisent en général à souligner les grandes tendances qui ont marqué tout le continent depuis 30 ans : baisse brutale durant « l’ajustement » des années 1980 ; croissance durant le début des années 1990 ; coup d’arrêt avec les crises de 1995-1996 puis 2001-2002 ; croissance à nouveau depuis. Cette image de similitude des trajectoires nationales est grosso modo admissible (tous les pays, en 2007-2008, présentent un niveau de dépense sociale publique par tête qui se situe dans la fourchette allant du double au triple de son niveau de 1990-19911), si l’on précise qu’une des manifestations de « l’ajustement », la baisse de la part des dépenses sociales dans la dépense publique totale, a été relativement brève (1983-1987) et, dès 1990, cette part est, dans la plupart des pays, légèrement supérieure en 1990 à ce qu’elle était en 1980.

7Mais cette similitude des trajectoires masque une énorme diversité, dont un aperçu est donné par le tableau suivant : (cliquez sur « Original » sous le tableau pour le visualiser)

  • 2 Dans un long encadré méthodologique (p. 9-10) la CEPAL explique comment sont recueillies et rendues (...)

Source : Compilation à partir de CEPAL (2010), chapitre III (« El gasto publico social en América latina »).2

8Cette diversité, on le voit, concerne tout d’abord la dépense publique sociale par tête : de 1 à 25 en 1990, la hiérarchie est à peine réduite (de 1 à 20) en 2008/2009. Elle concerne aussi les rythmes de croissance : des pays où la dépense publique sociale par tête était élevée la voient croître lentement (Argentine, Chili) et d’autres où elle était déjà élevée la voient continuer à augmenter rapidement (Brésil, Cuba). Certains pays connaissent un phénomène rapide de « rattrapage » soit en termes de niveau absolu de cette dépense publique sociale (Mexique) soit en termes de part de celle-ci dans la dépense publique totale (Colombie) ; d’autres un « rattrapage » beaucoup plus lent (Venezuela, Costa Rica).

  • 3 Conditional Cash Transfer Programmes. Ces programmes (dont le premier a été Progresa au Mexique en (...)
  • 4 À part la Jamaïque. Cf. CEPAL (2010), p. 43.

9Ce ne sont pas les pays les plus pauvres (en termes de PIB par tête) qui consacrent la plus grande partie de leur dépenses publiques aux dépenses sociales, mais les plus riches, et ceci tout au long des trente dernières années : la part des dépenses sociales dans le total des dépenses publiques était en 1980 la plus élevée au Chili (62 %) en Uruguay (62 %), en Argentine (48 %), au Brésil (47 %), et ces pays restent en tête en 1990, avec respectivement 61 %, 62 %, 62 % et 49 % ; à l’opposé, on trouve en 1990 le Salvador, le Nicaragua, le Guatemala, la Colombie et le Pérou, où l’indicateur est proche de 30 %. En 2008/2009, la hiérarchie reste à peu près la même (Argentine : 64 % ; Uruguay : 68 % etc. ; alors que les pays d’Amérique centrale sont autour de 50 ou 55 %). Deux pays se distinguent par une croissance très vive au début des années 2000, qui les place en tête en 2008/2009 : le Brésil (74 %) et la Colombie (70 %). Ceci ne semble pas s’expliquer par l’importance des CCTP3 qui, ont le verra, ont un coût faible (autour de 0,4 % du PIB), mais par le développement d’autres programmes de transferts de revenu (retraites de base non contributives au Brésil et santé subventionnée en Colombie). À l’opposé, le pays qui a le CCTP le plus développé et ambitieux, l’Équateur, présente la part la plus faible4 de la dépense sociale dans la dépense publique (28 % en 2007).

10Il n’y a donc nullement – ou alors dans de très faibles proportions – d’effet de « rattrapage » de la part des pays les plus pauvres. Derrière l’expression du sens commun selon laquelle les pays les plus pauvres « n’ont pas les moyens de faire du social », il y a un ensemble d’arguments qui s’ajoutent pour expliquer le maintien des disparités en termes de dépense sociale publique :

11- les pays qui avaient à la fois la plus forte dépense sociale publique et le plus fort PIB/tête en 1980 (et l’ont encore en 2007-2008) avaient, et ont maintenu un État social (ou « État de bien-être ») important, structuré et relativement efficace. Cela se traduit par des taux de formalisation de l’emploi (et donc de recouvrement des cotisations) élevés (de 55 % au Brésil à 80 % en Uruguay), une administration sociale couvrant tout le territoire, des équipements scolaires permettant une scolarisation proche de 98 % aux âges de la scolarisation primaire etc. Certes, dans la plupart des pays (le Brésil mis à part), le système de retraite par répartition a été abandonné dans les années 1990. Mais cela n’a pas, en général, entraîné une baisse de la dépense publique dans ce domaine (et parfois le contraire), du fait, généralement, du maintien d’un régime « de transition » pour les anciens cotisants qui, de fait, fait peser sur les dépenses publiques le coût de la réforme. Or, les retraites sont partout le premier poste de la dépense sociale. Cela peut, évidemment, changer vers 2025-2030, à moins que les pays passés à la capitalisation privée ne re-nationalisent leur système de retraite (comme l’Argentine en 2008), devant la catastrophe sociale qui s’annonce. Pour au moins plusieurs décennies, ces facteurs structurels d’inégalités entre pays continueront à jouer.

  • 5 Pour plus de détails, cf. CEPAL (2007), p. 106-108.
  • 6 Filgueira (2005), p. 6 et 7.
  • 7 La démocratie est définie, de façon assez sommaire, par l’absence de « corporatist and authoritaria (...)
  • 8 Le qualificatif de « populiste » accolé au nom de Chavez (qui a gagné neuf élections depuis 1999, e (...)

12- l’orientation politique des gouvernements joue un rôle important, mais secondaire par rapport au niveau de développement (illustré par le PIB per capita) dans la détermination des dépenses sociales. Il existe d’un côté des pays qui « font mieux »5 (en termes de part du PIB consacrée aux dépenses sociales) que ce que donnerait à penser leur niveau de PIB par tête (Cuba, Brésil, le Costa Rica, mais aussi la Bolivie et le Guatemala) ; et, à l’inverse, d’autres qui « font moins bien » (Argentine, Uruguay, Mexique). Explorant cette question à partir de données de la CEPAL issues des rapports de 2000, 2001 et 2002, Fernando Filgueira6 écrit : « l’évidence renforce l’argument selon lequel le moteur principal de l’État social n’est pas le politique, mais l’économique. Effectivement, la relation entre le PIB et la part du PIB consacrée aux dépenses sociales est beaucoup plus robuste que la relation entre démocratie et part du PIB consacrée aux dépenses sociales ». Mais, notant certaines des exceptions évoquées ci-dessus, il ajoute : « Là où la démocratie a survécu pendant des périodes relativement longues, la dépense sociale au bout de 30 ans est clairement supérieure à ce qu’on aurait pu attendre en raison du niveau du PIB. Inversement, là où la démocratie était faible ou inexistante entre les années 1950 et 1970, la dépense sociale est inférieure à ce qu’on pouvait attendre en raison du niveau du PIB, même trente ans après ». La démonstration de Filgueira présente certains aspects contestables7, et elle perd de sa pertinence dans les années 2000, d’une part parce que les dictatures ont toutes disparu, d’autre part parce que la qualification comme « plus » ou « moins » démocratique des gouvernements reflète surtout les a priori de celui qui la confère8. Néanmoins, l’idée selon laquelle le politique, joue un rôle important de médiation dans la relation entre richesse économique du pays et importance de la dépense sociale reste en partie pertinente : les inflexions politiques de grande ampleur, même sans changement de régime politique, sont souvent à la base de changements importants en matière de politiques sociales (comme les votes des constitutions brésilienne – en 1988 – et colombienne – en 1991 –, les manifestations et changements de gouvernements en Argentine en 2001-2002, l’élection de Evo Morales en Bolivie en 2005 et de Rafael Correa en Équateur en 2006). Mais ce type d’événement n’est la condition ni nécessaire (comme on l’a vu au Mexique et au Brésil) ni suffisante pour expliquer des changements importants en matière de politiques sociales.

  • 9 Guatemala et Honduras, avec des indices de Gini d’environ 0,58 selon le Panorama social de América (...)
  • 10 Ce qui ne signifie pas pour autant que cette perception élevée, et la dépense qui en est issue, per (...)

13- les pays qui ont les plus faibles dépenses sociales sont aussi ceux dont les gouvernements ont la plus faible capacité politique à impulser une réforme fiscale importante. Cela n’est pas directement corrélé au degré d’inégalités dans la distribution des revenus primaires : le Brésil présente un coefficient de Gini proche de celui des pays d’Amérique centrale les plus inégaux9, et pourtant la part des prélèvements obligatoires dans le PIB comme celle de la part des dépenses sociales dans la dépense publique y sont beaucoup plus fortes. Une « bonne » capacité à percevoir des impôts et taxes peut donc aussi bien être rencontrée dans des pays avec un degré relativement « faible » d’inégalités de revenus primaires (Uruguay) que dans un pays ayant un fort degré d’inégalités (Brésil)10. Le facteur déterminant, ici, n’est donc pas le degré d’inégalités (qui servirait d’argument pour légitimer une forte intervention fiscale de l’État), mais un ensemble de facteurs politiques internes souvent très inertes : densité et compétence des services administratifs, degré de prégnance de l’idéologie du bien commun et du service public, indépendance (ou non) de l’appareil judiciaire etc.

  • 11 Cf. CEPAL (2009), chap. 2 p. 10-12.

14- les dépenses sociales sont globalement « procycliques »11 : non seulement elles varient en phase avec les variations du PIB, mais avec une plus forte amplitude ; et, pour les six pays cités en exemple par la CEPAL cette élasticité est plus forte pour les pays les plus pauvres. Autrement dit, les pays les plus pauvres « coupent » plus dans les dépenses sociales dans les périodes de récession, et ces discontinuités empêchent tout processus de rattrapage durable de la part de ces pays les plus pauvres.

  • 12 Cuba a encore la deuxième dépense sociale publique par tête – derrière l’Argentine – en 2008/2009. (...)
  • 13 À l’exception de l’Équateur.
  • 14 Comme l’ouvrage de la Banque mondiale (Fizbein Ariel et Norbert Schady, 2009).

15En résumé, les écarts dans la dépense sociale sont énormes et la raison principale en est la conjonction des écarts de PIB par tête et du fait que plus le PIB est élevé, plus sa part affectée aux dépenses sociales est forte. Ces écarts ont très peu de chances de se réduire dans les décennies à venir, sauf à imaginer un bouleversement politique de l’ampleur qu’a connu Cuba il y a 50 ans, et qui continue à faire de ce pays une exception12. La multiplication des CCTP n’y change rien, étant donnée leur très faible ampleur. Même si les CCTP ont des effets certains sur la pauvreté extrême (sans parler des effets sur l’assistance scolaire et certains indicateurs de santé primaire), ils ne permettent absolument pas une réduction des différences internationales, essentiellement parce que, dans les pays les plus pauvres13, ils représentent une part plus faible d’un PIB par tête lui-même plus faible. Certes, il n’est pas étonnant que les pays les moins pauvres traitent mieux leurs « pauvres extrêmes » que les pays les plus pauvres. Mais il n’en est pas moins surprenant que les publications qui clament les louanges des CCTP14 ne mentionnent pas le fait que leur généralisation tend à accroître, et non à réduire, les différences internationales de dépense sociale.

1. 2. La diversité en termes de principes fondateurs (Bismarck/Beveridge, assurance/assistance, droits et charité) et de leur mise en œuvre

  • 15 Les qualificatifs « bismarckien » et « beveridgien » seront entendus ici au sens habituel. «Bismarc (...)
  • 16 Touchant principalement la garantie d’emploi, l’institutionnalisation des syndicats, la durée du tr (...)
  • 17 Développée par Silvia Borzutzky dès 1986 (Borzutzky, 1986).
  • 18 Comme celui de Castello Branco au Brésil à la fin des années 1960, mais aussi ceux de l’Uruguay et (...)

16Les travaux historiques sur les systèmes de protection sociale en Amérique latine débutent en général par un récit global, pour ensuite le différencier et tenter d’établir des typologies. Le récit global est, grosso modo, le suivant : ces systèmes ont été mis en place très tôt dans quelques pays (dès 1911 en Uruguay, les années 1920 au Chili), dans les années 1940 dans la plupart des autres. Dans tous les cas, la prétention universaliste est affichée (en matière de retraites et de santé pour le moins). Les moyens institutionnels mis en place reposent sur une combinaison de systèmes bismarckiens15 (pour le salariat « fixé »), intimement liée à une profonde réforme du droit du travail16 et de systèmes « beveridgiens » (pour le reste). Le volontarisme qui caractérise cette mise en place d’institutions est cohérent avec celui qu’on constate en matière d’industrialisation et de politiques agricoles. L’extension de la protection sociale se fait au gré de la nécessité de passer des alliances avec des catégories « clés » de salariés : la fonction publique d’abord (militaire et civile) ; les salariés des transports (chemins de fer, dockers) et de l’énergie ensuite ; puis ceux de la finance, des mines etc. Dans cette interprétation17, ce n’est pas tant une revendication en termes de droits sociaux et/ou de citoyenneté qui explique l’extension graduelle de la protection sociale qu’une tactique politique maîtrisée par le pouvoir gouvernemental. La logique essentiellement politique de cette extension se traduit par l’existence d’effets de cliquet (il est souvent nécessaire d’élargir la protection à de nouvelles catégories, mais impossible de l’ôter à d’anciennes), et par un extrême éclatement de la structure institutionnelle de la protection sociale (plusieurs centaines de caisses catégorielles de santé ou de retraite dans certains pays, comme le Brésil, l’Argentine et la Colombie) ; celui-ci n’est réduit que dans des périodes de gouvernements très autoritaires, peu soucieux de compromis avec les syndicats corporativisés18. Le fait que la paysannerie, les travailleurs indépendants et ceux des micro-entreprises ne soient pas « stratégiquement importants » explique qu’ils soient laissés à l’écart de la protection sociale, tout en étant bénéficiaires de mesures assistantielles de masse quand un danger politique est pressenti (subventions aux produits de première nécessité, et dans certains cas réseaux de soins de base). Au départ (fin des années 1940) le coût du système apparaît supportable, non pas tant du fait du caractère minoritaire de la population protégée, que du fait de la vigueur de l’extension du salariat (et du nombre de cotisants) et de sa jeunesse.

  • 19 Cf. parmi ses multiples travaux sur la question Mesa-Lago, (1991).
  • 20 Cf. Lautier, (1993).

17Les analyses rétrospectives des quarante années qui suivent l’instauration de systèmes de protection sociale universalistes menées au début des années 1990 ont beau jeu de montrer que la crise était inévitable ; la crise économique des années 1980 n’a fait que mettre en lumière le caractère utopiste et démagogique de la prétention universaliste qui a fondé les systèmes latino-américains de protection sociale. Les analyses les plus diffusées dans le milieu académique, comme celles de Carmelo Mesa-Lago19, mettent en général l’accent sur les vices inhérents à ce transfert mimétique et parodique20 de systèmes institutionnels depuis l’Europe. Tout d’abord, les éléments assurantiels du système ont été dénaturés par le corporatisme, dont ils ont été une pièce essentielle (un exemple classique est le système argentin, où les syndicats se sont vus conférer la gestion des obras sociales qui ont représenté, en termes de masses financières contrôlées, plus que ce qui dépendait des institutions para-étatiques de protection sociale proprement dites). Ensuite, les éléments « beveridgiens » se sont rapidement révélés n’être en fait qu’un ensemble de mesures d’assistance, supports efficaces du clientélisme. Dès la fin des années 1960 l’objectif d’universalité de la protection sociale se révèle hors d’atteinte (ce qui se traduit par le développement de ce qu’on appellera « secteur informel »). La crise financière de la partie « beveridgienne » du système fut une conséquence immédiate de la crise de la dette (au milieu des années 1980), tandis que celle de la partie « bismarckienne » apparut quelques années plus tard, quand se conjuguèrent les effets du vieillissement de la population et du blocage de la salarisation.

  • 21 Cf. à ce propos Lautier, (2010).

18Les années 1990 et le début des années 2000 ont semblé, dans un premier temps, permettre de dégager des lignes communes à toute l’Amérique latine, décrites comme « l’hégémonie du néo-libéralisme ». Plusieurs symptômes allaient dans ce sens : passage généralisé de systèmes de retraites contributives par répartition à des systèmes par capitalisation à partir de 1993 (sauf au Brésil), à la suite du Chili ; multiplication dans tous les pays des politiques d’assistance « ciblée », à destination des plus pauvres ; décentralisation administrative, jointe à une diminution forte, voire une disparition, du rôle des syndicats dans la gestion de la protection sociale. L’analyse de la rhétorique des gouvernements, ainsi que des institutions internationales, renforçait cette impression de ré-homogénéisation à l’échelle du continent : le discours sur la pauvreté (et, depuis le début des années 2000, sur la vulnérabilité) devient hégémonique, alors que l’appel aux droits sociaux passe à l’arrière-plan. L’Amérique latine toute entière semble emportée par un courant mondial figuré par la succession des « consensus »21 : consensus de Copenhague (1995) sur le développement social ; consensus sur les Objectifs du millénaire (2000) ; consensus de Monterrey sur le financement du développement (2003) etc. Et, dès le début des années 2000, la plupart des pays font, à l’imitation du Mexique, des Conditional Cash Transfer Programmes (CCTP) l’instrument privilégié de la lutte contre la pauvreté.

  • 22 ainsi que le Costa Rica

19Mais cette image de ré-homogénéisation des politiques sociales au niveau continental sous la pression du « rouleau compresseur » néo-libéral doit elle aussi être nuancée. Tout d’abord, le pays le plus peuplé d’Amérique latine, le Brésil échappe largement à ce schéma22 : il n’est pas passé à un système de retraites pas capitalisation (ce qui n’empêche pas que les réformes « paramétriques » – allongement de la durée de cotisation et retard du départ à la retraite – ont été assez sévères, en 1998 pour le secteur privé et en 2003 pour le secteur public). De plus, le plus célèbre des CCTP, la Bolsa familia (2003) a été largement précédé par de multiples politiques de transferts de revenus (comme les retraites rurales non contributives en 1991 et le BPC en 1993, offrant tous deux des allocations égales au salaire minimum) qui ont un coût, mais aussi des effets en matière de diminution de la pauvreté, supérieurs à ceux de la Bolsa familia. Les politiques de transfert de revenus ne sont pas, au Brésil contrairement aux autres pays, une réaction aux « excès » ou aux « échecs » des mesures néo-libérales, qu’elles précèdent en partie. Enfin, le Brésil ne présente pas du tout l’image de politiques sociales « résiduelles » depuis 20 ans : non seulement la dépense sociale y est la plus importante du continent en part du PIB (à part Cuba) mais elle est constamment croissante, quels que soient les changements politiques et les vicissitudes de la croissance économique.

  • 23 Et le « paquet » de soins gratuits n’est pas le même pour les ménages subventionnés (carnetizados) (...)
  • 24 Selon Glassman et alii, (2009).
  • 25 Et qui, à partir de 2006, voit son importance décroître au profit d’un CCTP « classique », le Progr (...)
  • 26 Le caractère « universel » du droit à la santé instauré par cette loi est cependant largement conte (...)

20Ensuite, même en se limitant aux pays hispanophones, l’idée d’un unique « modèle néo-libéral » s’imposant sans partage dans les années 1990, et rectifié dans les années 2000, est extrêmement contestable. Chacun des pays présente une ou plusieurs particularités importantes. Par exemple, la Colombie, sur la base de la « loi 100 » de 1993, a mis en place une assurance maladie « universelle », à partir d’un classement de toute la population en six strates de revenus et en dégrevant les deux plus pauvres de cotisation. Certes, l’universalisation plafonne au début des années 200023, mais les taux de couverture sont passés de 23 % avant cette loi à 63 % en 200324, ce qu’on ne retrouve pas dans les pays d’un niveau de développement comparable. Le Venezuela lui aussi s’écarte notablement de ce « modèle néo-libéral », mais d’une façon bien différente, à travers la politique des misiones, dès la prise de pouvoir de Chavez. Cette politique d’offre de services publics gratuits, en matière de santé (Mision Barrio Adentro créée en 2002) mais aussi d’éducation, d’aide à l’enfance, de vente de produits alimentaires subventionnés etc. (il y en a 30 au total) contraste avec les politiques de transferts de revenus qu’on trouve dans d’autres pays. L’Argentine est le seul pays à avoir eu une politique massive de création d’emplois « d’urgence » pour les chômeurs (le Plan Jefes y Jefas de Hogares Desocupados, créé en 200225), et à renationaliser le système de retraites (en repassant à des retraites contributives) en 2008. On pourrait multiplier à l’infini ces « exceptions ». Dans certains cas, le « retour de l’État » avec une intervention massive de l’État dans la fourniture de services publics est la conséquence d’un changement politique (Équateur, Bolivie), dans d’autres non (comme dans le cas de la Ley General de Salud qui crée le Seguro Popular au Mexique en 200326).

21Bref, qu’il s’agisse des périodes de gestation et d’extension ou des périodes de crise et de « réforme » des systèmes de protection sociale en Amérique latine, la diversité de ceux-ci en termes de principes fondateurs, d’instruments utilisés, de politiques menées, de rapports de forces et de compromis, s’ajoute à la diversité (quantifiable) en termes de niveau des dépenses. Il semble impossible de dégager un « modèle latino-américain ». Pour éclaircir ce brouillard empirique, l’appel aux élaborations typologiques, semble être la seule voie de recherche possible. Il n’est pas sûr qu’elle mène, jusqu’à présent, à des succès.

2. La difficulté à élaborer des typologies des systèmes de protection sociale en Amérique latine

22Le constat de diversité, loin de bloquer l’analyse, a au contraire stimulé la recherche sur les systèmes de protection sociale, en poussant à l’établissement de typologies, et donc à la proposition d’un certain nombre de « types » situés à un niveau « méso » d’abstraction. C’est du moins la voie qu’a suivie la recherche en Europe, à travers les typologies proposées par Titmuss, Flora, Esping-Andersen, Théret, et les multiples variations autour de celles-ci. La question est alors de savoir si la recherche a suivi le même cheminement en Amérique latine, et si l’on dispose de travaux méthodologiques de référence.

2. 1. L’échec des typologies évolutionnistes

  • 27 Op. cit., 1991. Cet auteur, depuis sa thèse éditée en 1978 et jusqu’à présent (il est « professeur (...)

23Le récit proposé plus haut, portant sur la naissance et l’extension des systèmes de protection sociale en Amérique latine en général, pose problème. À l’évidence, dans le but de proposer une théorisation synthétique, il gomme des différences importantes, touchant, certes, la chronologie des faits, mais aussi les degrés d’extension, les types de compromis politiques qui sont à la base des évolutions historiques etc. Mesa-Lago27 proposait en 1991 une classification prenant pour base le degré de « maturité » des différents pays. Sa classification, très sommaire, des politiques sociales des pays latino-américains est fortement évolutionniste : d’un coté les « pioneer countries », caractérisés par une couverture quasi-universelle en matière de « basic social protection services », une stratification marquée de la qualité des services offerts, et un déficit structurel rampant. Au milieu, le secteur intermédiaire qui « had advanced towards a mature stratified model ». Et, en dernier lieu, on trouve les « latecomers countries », offrant un taux de couverture faible, des services peu diversifiés, et un secteur protégé très réduit mais bénéficiaire de services « disproportionnés en qualité et quantité ». Outre son évolutionnisme sommaire, cette typologie (qui avait le mérite d’être la première) a été critiquée pour le fait qu’elle laissait trop peu de place aux facteurs politiques.

24Plusieurs auteurs ont alors tenté de lier le type de régime de protection sociale et le type de régime politique. On en citera ici deux : Filgueira et Haggard et Kaufmann. Pour Fernando Filgueira (Filgueira, 2005), une véritable typologie des « welfare states » doit se fonder non pas tant sur « combien dépensent les États » que sur « comment ils dépensent ». Il définit alors trois types de pays qu’il appelle « stratified universalism based on contending elites seeking popular support » (Uruguay, Argentine, Chili) ; « dual regimes based on elites statecraft and cooptation and repression of the popular sectors » (Brésil, Mexique) ; « exclusionary regimes based on predatory elites » (Guatemala, Honduras, Salvador, Nicaragua, Bolivie). Une telle typologie ne se limite pas à regrouper les pays en fonction de la proximité de la valeur des indicateurs de dépense sociale ou de taux de couverture des différents pays de chaque type ; elle tente de lier les caractéristiques des politiques sociales à des similarités politiques (l’existence d’« inclusionary mass politics » dans le cas du premier, l’importance du corporatisme et le faible poids de la référence à la citoyenneté dans le deuxième, l’importance du clientélisme et du patrimonialisme dans le troisième).

25Cependant cette typologie est très insatisfaisante ; d’une part, certains pays n’y trouvent guère leur place (le Costa-Rica ou le Pérou). D’autre part, les pays d’un même groupe présentent des différences essentielles tellement importantes qu’on peut se demander s’il est légitime de les regrouper (par exemple le Mexique présente des années 1940 à la fin des années 1980 des niveaux de dépenses par tête en santé et en éducation très supérieurs à ceux du Brésil, dont le PIB par tête est proche, et ce rapport s’inverse brutalement ensuite). Enfin, et surtout, la pertinence d’une telle typologie semble s’estomper, voire disparaître, dès qu’on aborde les années 1980 et 1990. Tous les pays présentent des caractéristiques communes (en particulier une baisse des dépenses sociales durant les premières années 1980, et une croissance à nouveau dans les années 1990), et cela met en question la préservation de la typologie antérieure. Cette typologie était fondée sur le degré d’achèvement et de prégnance du modèle d’import-substitution et certains de ses corollaires (le poids du corporatisme syndical, l’importance des rentes etc.). Dès lors que les années 1980 et le début des années 1990 mettent à bas ce modèle, on ne voit plus trop ce qui légitime le maintien des regroupements opérés pour la période antérieure, sinon l’existence d’une path dependency extrêmement forte et inerte qui reste à expliquer. Chaque pays semble gérer « son » ajustement social de façon empirique, sous des contraintes (externes et internes) spécifiques : la baisse des dépenses sociales est beaucoup plus forte dans certains pays (Mexique) que dans d’autres (Brésil). Dans certains pays, la disparition des subventions aux produits de première nécessité provoque de graves révoltes populaires (Venezuela en 1989), mais pas dans d’autres (Mexique) ; bref, les trois variantes du « modèle latino-américain de protection sociale » semblent voler en éclats, mais de façon extrêmement différenciée, sans qu’il soit possible d’opérer de nouveaux regroupements ni, a fortiori, de les conceptualiser.

  • 28 Cet ouvrage consacre deux chapitres (2 et 7) à l’Amérique latine, et présente en annexe (p. 365 sq.(...)

26La typologie présentée par Haggard et Kaufman, (2008)28, tente également de relier type de régime politique et configuration de la protection sociale. Ces auteurs distinguent (pour la période 1945-1980) des « long-standing democracies » (Chili, Uruguay et Costa-Rica, Venezuela), des « countries with intermittent experiences with democracy », appelés aussi « short-lived democracies and semidemocracies » (Argentine, Pérou et Brésil jusqu’en 1964), des « competitive authoritarian regimes » (Mexique, Brésil de 1964 à 1985), des « hard authoritarian regimes » (les dictatures « dures » des années 1940 et 1950), un « Inclusionary authoritarian rule » (le Pérou de 1968 à 1980), des « Bureaucratic-authoritarian regimes » (Chili, Argentine et Uruguay durant les années 1960 ou 1970)… La typologie des régimes politiques s’éparpille ; un pays relève d’un type pendant quelques années, d’un autre plus tard. Cet éparpillement se réduit un peu dans la période récente (1980-2005) ; les auteurs ne dégagent plus que trois catégories de pays : les « competitive authoritarian and semidemocratic regimes » (Pérou, Mexique et Venezuela) ; les « new democracies » (Argentine et Brésil) ; et les « ‘low crisis’ democracies » (Uruguay, Costa Rica, Colombie, Chili). Mais les conclusions d’une étude très détaillée au plan empirico-historique semblent assez ténues et décevantes : pour la première période « we find that regime type did indeed appear to matter : the expansion of social insurance and services was related to electoral incentives and interest-group pressures to add new beneficiaries, increase benefits and intitiate nex programs » (p. 110-111) : plus la compétition électorale est intense, et plus les syndicats sont en mesure de revendiquer librement, plus se développe l’intervention sociale de l’État ; à l’inverse, plus le clientélisme et le « patronage » sont présents, plus cette intervention est restrictive et fragmentée (p. 113).

  • 29 Dans leur conclusion, les auteurs écrivent : “The effects of democracy are conditional on economic (...)
  • 30 Haggard et Kaufman présentent, p. 300-301, un immense tableau de synthèse, où les réformes dans cha (...)

27Mais, dans la période récente, l’influence du régime politique sur l’intervention sociale de l’État est moins déterminante. Certes, la réforme des retraites est plus brutale et dénuée de compromis dans les pays qualifiés de moins démocratiques (le Chili de Pinochet et le Mexique), et les programmes de lutte contre la pauvreté sont plus clairement teintés de clientélisme dans les « competitive autocracies » (le Pérou de Fujimori, le Mexique de Salinas, le Venezuela de Chavez) que dans les régimes « démocratiques » (p. 304). Mais, globalement, il n’y a pas de détermination du type d’intervention sociale de l’État par les caractéristiques du régime politique. D’une part, tous les pays adoptent des mesures semblables (passage aux retraites par capitalisation – sauf le Brésil – et généralisation des politiques « ciblées » de lutte contre la pauvreté) ; les différences concernent surtout la rapidité et la brutalité des réformes. D’autre part (et l’on retrouve une conclusion de Filgueira), les facteurs économiques jouent partout un rôle plus déterminant que le régime politique dans l’explication des réformes de la protection sociale. Le niveau de démocratie intervient essentiellement pour moduler l’influence des trois facteurs explicatifs majeurs : l’économie, la fiscalité et « l’organisation des intérêts sociaux »29. On est donc face à un ensemble de remarques empiriques sur l’évolution, dans chaque pays, des politiques sociales dans chaque domaine30.

2. 1. La difficulté qu’il y a à partir des typologies européocentrées

28En apparence, un même constat peut être fait à propos des politiques sociales de tous les pays d’Amérique latine : le constat « d’hybridation ». Non seulement chaque système national de protection sociale se présente comme un empilement de strates historiques d’institutions, d’instruments d’intervention, de modes de financement, mais tous ceux-ci se sont, à chaque époque, entrelacés et recombinés avec ceux qui précédaient. Cette situation, pourra-t-on objecter, n’est pas propre à l’Amérique latine. Et, comme elle caractérise précisément les pays développés (Europe occidentale et États-Unis particulièrement), il est tentant de chercher à adapter les typologies concernant ces pays à l’Amérique latine.

  • 31 Esping-Andersen (1990 et 1999).
  • 32 Cf. Théret, (1997).

29L’auteur de la plus célèbre typologie des régimes de protection sociale dans les pays développés, Esping-Andersen31, n’a jamais prétendu que ses trois « types » se retrouvaient « purs » dans la réalité. Mais il défend l’idée sous-jacente à la notion de « régime » selon laquelle un « type » domine dans chaque pays et assigne aux éléments issus d’autres types leur place complémentaire et leur fonction. On pourrait faire une remarque similaire pour les typologies plus raffinées, comme celle établie par Bruno Théret32. Empiriquement, en France par exemple, malgré la montée du financement fiscal d’un côté, et des dépenses assistantielles de l’autre, il semble incontestable que le système de protection sociale conserve une ossature « bismarckienne » qui fait qu’on peut à bon droit le rattacher au régime « corporatiste-conservateur » d’Esping-Andersen.

30En Amérique latine, très rares sont les pays où l’on peut identifier un « type » ou un « modèle » dominant à partir des nomenclatures européocentrées : l’Argentine, l’Uruguay et le Chili pourraient en première analyse relever du modèle « corporatiste-conservateur ». Dans ces trois cas, le niveau de la salarisation et le degré de formalisation du salariat sont la cause principale de cette proximité avec ce modèle européen. Mais cette proximité se réduit beaucoup dès que l’on prend en compte les effets dévastateurs qui s’annoncent de la réforme des retraites, qui sont le socle de ce modèle, et de son caractère anti-redistributeur (il est encore un peu tôt pour se prononcer sur le fait de savoir si la re-nationalisation des retraites en Argentine en 2008 la rapprochera à nouveau du modèle « corporatiste-conservateur »). À l’autre extrême, les « petits » pays d’Amérique centrale (hormis le Costa Rica) s’approchent du type « libéral », ainsi que le Paraguay et peut-être la Bolivie, l’Équateur et le Pérou (encore que les plans d’assistance dans ces trois pays ne soient pas à proprement parler « résiduels »). Mais les « grands » pays latino-américains (les plus peuplés – mise à part l’Argentine –, soit 63 % de la population du continent) : le Brésil, le Mexique, la Colombie, le Venezuela, ne peuvent être caractérisés par un « type » dominant dérivé des nomenclatures de Titmuss ou d’Esping-Andersen, même si l’on ajoute à l’énoncé de ce type des adjectifs tels que : « dégradé », « incomplet » etc. La plus achevée, et la plus nuancée, des tentatives d’adaptation de la typologie d’Esping-Andersen à l’Amérique latine est sans doute celle d’Armando Barrientos (Barrientos, 2004). La thèse principale que ce dernier défend est que l’Amérique latine était dominée jusqu’au début des années 1990 par un « welfare mix » qu’il appelle « conservative-informal », qui serait donc une forme dégradée du régime « conservateur-corporatiste » en raison de l’importance de l’informalité. Puis, en particulier du fait des réformes des régimes de retraite, le continent serait passé dans les années 1990 à un autre « welfare mix » qu’il dénomme « liberal-informal ». Se fondant sur l’examen détaillé de trois pays (le Chili, l’Argentine et la Bolivie) il écrit en conclusion : « A brief examination of the process of welfare mix change in three contrasting countries points to a growing convergence in welfare production in the region towards an already dominant liberal-informal welfare regime » (p. 168).

  • 33 Cf. à ce propos Lautier, (2003).
  • 34 Cf. pour le cas du Mexique, Valencia Lomeli, (2010).

31Cette analyse est très contestable pour un ensemble de raisons : d’une part Barrientos (en 2004) se fonde sur des chiffres qui, en général, s’arrêtent à 1996 ou 1997, alors que le « retour de l’État », même s’il est amorcé auparavant, devient évident vers 1999-2000. Ensuite, les pays sur lesquels il focalise son attention ne sont pas représentatifs de l’ensemble du continent (il est significatif que l’auteur mentionne à peine le Brésil dans son chapitre). Enfin, l’appellation « liberal-informal » procède surtout d’une analyse des systèmes de retraite (et, plus précisément, des changements législatifs concernant les retraites, qui sont loin d’être passés complètement dans les faits en raison de l’existence de régimes de transition). Or, comme on l’a suggéré plus haut, il est difficile de qualifier sans nuance tous les mouvements qui se sont passés depuis le milieu des années 1990 de « liberal » : la croissance (massive dans certains pays) des dépenses publiques d’éducation et de santé, l’apparition et le développement des CCTP, le développement des allocations inconditionnelles à destination des personnes âgées… Qualifier tout cela de « liberal » reviendrait à dire qu’il n’y a pas de différence de nature avec les « politiques ciblées » du début des années 1990, ce qui est très contestable. Le mot « liberal » semble surtout vouloir dire que ce « welfare mix » n’est pas « conservative », alors qu’il n’est plus probablement ni l’un ni l’autre. Quant au mot « informal », s’il semble admissible pour le modèle « conservative-informal » (puisque les emplois qui ne sont pas dans le secteur contributif qualifié de « conservateur » sont, par définition, informels), il pose problème pour le nouveau modèle (qu’on le qualifie ou non de « liberal ») ; les politiques nouvelles mises en place ont pour destination soit les « pauvres » (qui n’ont pas forcément toujours été « informels »), soit toute la population. Le statut dans l’emploi n’est plus le seul, et souvent pas le principal, critère permettant de classifier les destinataires des politiques sociales, et ces politiques elles-mêmes. Et, de toutes façons, le mouvement généralisé de précarisation de l’emploi a largement rendu caduc le clivage : formel/informel (il convient plutôt de raisonner en termes de « segmentation des circuits de mobilité »33). Certes, il convient d’être prudent face aux discours sur la marche vers l’universalisme de la protection sociale34 et la généralisation de la satisfaction des droits sociaux du citoyen : la fragmentation et l’hétérogénéité demeurent. Mais ce constat ne fait qu’accentuer le sentiment de déficit théorique pour analyser les mouvements actuels qui animent les systèmes latino-américains de protection sociale.

2. 3. Remarque sur la difficulté à prendre en compte la complexité des systèmes latino-américains de protection sociale

  • 35 Il analyse par ailleurs les typologies proposées à l’époque (1997, p. 201), qui présentent de 3 à 6 (...)

32La plupart des tentatives d’établissement de classements ou de typologies des systèmes nationaux de protection sociale reposent sur un des trois fondements suivants : 1. Le mode de financement (contributif, fiscal, dépense des ménages) ; 2. Les risques couverts (maladie, vieillesse, maternité, chômage…) ; 3. Les types d’institutions qui gèrent ces systèmes (institutions étatiques ; caisses mutuelles obligatoires para-étatiques ; mutuelles privées ; fonds de pension et de santé ; assurances marchandes). On rajoute, bien entendu, des formes « mixtes » à chacun (par exemple : financement contributif dominant, financement fiscal secondaire ; ou encore : institutions étatiques dominantes, accompagnées de fonds de pension etc.). On choisit l’un de ces trois « fondements » pour initier la description analytique (par exemple le catalogue des risques couverts) ; on raffine en passant à un deuxième (par exemple, en exposant comment chacun des risques couverts est financé) puis à un troisième (par exemple comment la couverture de tel risque, financée de telle façon, est organisée par telle ou telle institution). Il y a donc un très grand nombre de descriptions analytiques d’une même situation nationale possibles, selon le point de départ choisi. Et, plus on raffine la description, plus on introduit d’éléments, plus les situations apparaissent complexes, hybrides sinon incohérentes. Pour arriver à une véritable typologie et sortir de l’empirisme, il faut donc introduire la notion de « régime » idéal-typique (Esping-Andersen en voyait trois, pour des raisons autant esthétiques que théoriques, Bruno Théret seize35, qui sont plus seize possibilités théoriques qu’autant de modèles nationaux identifiables...), et donc fonder ces « régimes » sur autre chose que les éléments empiriques. Le plus souvent, on en donnera une caractérisation en termes d’économie politique (par exemple « conservateur-corporatiste ») immédiatement assortie d’illustrations nationales (Allemagne, France) qui ne peuvent en être que des concrétisations imparfaites.

  • 36 Par exemple, dans le modèle « conservateur-corporatiste » d’Esping-Andersen, la combinaison : finan (...)
  • 37 Cf. ce qui a été dit plus haut de la typologie proposé par A. Barrientos (2004).

33On a vu à quel point cette méthode peine à décrire analytiquement les situations latino-américaines. Les particularités nationales sont énormes, et la complexité des situations « concrètes » l’est aussi : le caractère « hybride » est toujours très développé (un « hybridisme » non pas à deux, mais à trois, quatre termes – par exemple trois ou quatre modes de financement combinés de la couverture d’un même risque – ; et qui ne va pas être identique d’un domaine à l’autre : par exemple, le mélange d’institutions ne se superpose pas au mélange des modes de financement). Une typologie combinant trois batteries de critères (mode de financement, risques couverts, forme institutionnelle) proposera plus d’une centaine de combinaisons possibles, dans la mesure où la sélection et l’élimination a priori de combinaisons arithmétiquement possibles, mais socialement très improbables, ne peut pas se faire36. Les modes classiques d’établissement des typologies (en partant de l’un des trois « fondements » énoncés plus haut : le mode de financement ; les risques couverts, le type d’architecture institutionnelle) semblent donc inopérants, car on se perd dans une diversité irréductible des cas de figure possibles, que l’appel à des spécifications locales des types « canoniques » (« dégradé », « imparfait », « informel »…) ne permet pas de réduire, ni même de caractériser de façon convaincante37. Et cette optique critique se renforce si l’on tient compte de la nécessité de rendre compte de l’énorme diversité quantitative évoquée plus haut.

34Il est donc nécessaire de changer de point de vue et de point de départ. La troisième partie de cet article est une proposition de méthode visant à fonder l’analyse des systèmes de protection sociale latino-américains sur la configuration des droits sociaux. Il ne s’agit pas de proposer une « typologie », mais plutôt une méthode raisonnée de représentation qui ne se base sur aucun des trois « fondements » énoncés plus haut (le mode de financement ; les risques couverts, le type d’architecture institutionnelle), mais permet d’en replacer les éléments les uns par rapport aux autres.

3. Une méthode de description des configurations nationales de droits sociaux ?38

3. 1. Une définition des droits sociaux

  • 39 Ce qui mène à des questions complexes, comme par exemple celle de savoir si on doit traiter différe (...)

35Les droits sociaux, au sens générique, sont des droits dérivant du « fait de vivre en société ». Cette optique ramène à la question des « risques sociaux », car les « droits » en question sont généralement considérés comme des droits d’être protégés (ou assurés) contre des risques. Savoir quels seront les risques considérés comme « sociaux » et générateurs de droits constitue donc un enjeu politique majeur ; par exemple, les risques liés aux guerres sont-ils des « risques sociaux » ; ou encore les risques liés à la maternité. Une autre question concerne le mot « généralement » : y a-t-il des « droits sociaux » qui ne dérivent pas de « risques » (par exemple, le droit à la formation39) ?

36Une définition plus précise des droits sociaux se heurte à quatre problèmes méthodologiques :

  • 40 Cf. cette citation de Jean Jaurès (discours à la Chambre du 11-11-1893) : « Au moment où le salarié (...)

37- Le premier est de différencier les « droits sociaux » d’autres types de droits, généralement qualifiés de droits civils et politiques et de les situer par rapport à ces derniers. Ainsi, le droit de s’exprimer librement serait un droit civil, le droit de vote un droit politique, et le droit à une retraite un droit social. Dans les premières visions téléonomiques de Titmuss et Marshall, les droits sociaux constituent le « troisième étage » – après les droits civils et les droits politiques – d’une série de droits qui, tous ensemble, définiraient la citoyenneté « pleine ». Comme l’élaboration des premiers droits sociaux répond à la nécessité de rendre effectifs des droits politiques des salariés jusque-là virtuels40, les droits sociaux seront d’abord définis pour les salariés (indépendamment de la question de la nature contributive ou non du financement de leur protection sociale), et la citoyenneté « pleine » sera confondue avec la citoyenneté salariale, et vue comme le mode de rétablissement d’une cohérence entre droits politiques et droits sociaux pour cette seule catégorie de la population.

38Cette vision historique pose problème en Amérique latine. Les droits sociaux émergent généralement en l’absence de droits politiques établis ; en particulier, dans les années 1940, les bases de la protection sociale ont été posées par des leaders qualifiés de « populistes », voire de « dictateurs » (Peron, Vargas etc.). Les droits sociaux ne sont donc pas nécessairement un parachèvement des droits civils et politiques ; dans certains cas, on peut même les analyser comme un substitut à ces derniers.

  • 41 Cette position implique en particulier que le droit à s’exprimer au sein de l’activité de travail n (...)

39- Le deuxième problème méthodologique concerne la distinction entre « droits à » et les « droits de ». Les droits sociaux seraient des droits à des biens et services (médicaments, soins, services personnels) et à des transferts monétaires (retraites, revenus de remplacement, bourses scolaires etc.), alors que les autres droits seraient des « droits de » : de voter, de s’exprimer, de créer un journal ou une radio, de former un parti politique. Cette dichotomie a le mérite de la simplicité, mais pose problème : il existe des droits qui sont « à cheval » sur des « droits de » et des « droits à », et donc sur des droits civils et politiques d’un côté, et des droits sociaux de l’autre. Les plus importants sont les droits réunis dans le Droit du travail, qui mêlent des droits civils et politiques spécifiques de l’activité de travail salarié (droit de s’associer dans des syndicats, éventuellement droits de négocier collectivement, de s’exprimer sur le lieu de travail…) et des « droits à » : droit à la stabilité dans le travail, à des prestations en nature (culturelles, médicales etc.) ou en espèces (allocations, primes). Je considèrerai ici que les « droits de », même quand ils sont directement reliés à l’activité de travail41, ne relèvent pas des « droits sociaux » au sens générique, alors que les « droits à » dans le travail constituent une catégorie de droits sociaux, qui existe parallèlement ou concurremment avec les droits sociaux codifiés par les institutions étatiques.

  • 42 Cf. sur ce point Destremau (2009).

40- Le troisième problème méthodologique majeur est celui du partage entre « droits sociaux » et « droits humains », que l’on voit proclamés dans les déclarations des grandes institutions internationales (« Déclaration universelle des droits de l’homme », « Convention internationale des droits de l’enfant », « droits des réfugiés et des apatrides », les conventions internationales du BIT etc.). Ce « droit humanitaire » peut à certains égards être considéré comme une rhétorique inefficiente tant qu’il ne débouche pas sur des droits positifs, opposables : affirmation d’un « droit au logement » ou d’un « droit à la santé » sans que soient envisagés les moyens de les satisfaire ; proclamation d’un droit au jeu et à l’éducation des enfants sans référence au rôle de la pauvreté des parents dans leur mise au travail etc. Cependant, ces « droits humains » dépassent le stade de la pure rhétorique, et empiètent largement sur le domaine des droits sociaux : d’une part, ils fondent largement l’intervention des pouvoirs publics, des institutions internationales et des organisations non gouvernementales dans des domaines relevant des politiques sociales (santé, éducation, équipements urbains, réinsertion dans le travail). D’autre part, ils tendent en même temps à transformer radicalement la nature même de l’ensemble des droits sociaux, en les détachant du travail salarié (dans un premier temps), du travail en général (dans un deuxième temps), et même de la citoyenneté (dans un troisième temps), pour ne plus faire reposer ces droits que sur une « condition » (« pauvre », « vieux », « mère » etc.), voire sur la simple humanité. L’intervention massive de la problématique en termes de « droits humains », même si elle est corrélée à un intense fractionnement des droits sociaux, peut néanmoins aller dans le sens de et préluder à l’extension de ceux-ci, et est en tout cas un des déterminants majeurs de leur évolution42.

  • 43 Certes, le niveau (mensuel) de la pension est proportionné au niveau des cotisations. Mais la masse (...)

41- Le quatrième problème méthodologique majeur est celui de la relation entre « droits sociaux » et « droits contractuels » et/ou « droits patrimoniaux ». De façon générale – qu’il s’agisse de leur origine historique ou de leur état actuel –, les droits sociaux se distinguent et s’opposent aux droits patrimoniaux, et particulièrement aux droits issus de la propriété et des contrats qui transfèrent une propriété : si je possède un médicament, cela relève du droit de la propriété et non des droits sociaux. Si je possède une part d’un fonds de pension (1/xe d’un panier d’actions), il en va de même. Au contraire, si j’adhère à une mutuelle de santé (publique ou privée, obligatoire ou non), les prestations que je recevrai seront conditionnées par l’existence de mes cotisations, mais non par le niveau de celles-ci : je ne suis pas « propriétaire » de mes cotisations. On voit tout de suite que le débat droits de propriété / droits sociaux est largement conditionné par le degré de mutualisation et les règles de fonctionnement collectives : il y a une différence essentielle entre le fait de posséder un compte d’épargne individuel dans une banque, et le fait d’avoir cotisé à un fonds de pension mutualisé, qui comporte alors des règles de mutualisation des risques (de solidarité organique) et de déconnexion entre cotisations individuelles et prestations43.

  • 44 Cf. notamment les écrits de Robert Holzmann, tels que Holzmann Robert, Lynne Sherburne-Benz et Emil (...)

42Il existe une différence essentielle entre une optique fondée sur la « couverture des risques », et une optique fondée sur les « droits sociaux ». La première prend pour base un catalogue de risques, et un ensemble de techniques propres à les couvrir. Dans l’optique subsidiariste dominante à la Banque mondiale, on analysera en premier lieu les risques qui peuvent être couverts par les « solidarités primaires », puis à ceux qui peuvent être couverts par le recours au marché, puis éventuellement à ceux qui peuvent être couverts par l’État etc.44, sans que soit pris en compte le caractère collectif aussi bien de ce qui est à l’origine des risques que de la façon de se garantir contre eux. La distinction entre droits de propriété et droits sociaux n’a alors – dans ce cadre idéologique – aucun intérêt sinon de proposer un indice d’efficacité. En général, pour des raisons bien connues de la micro-économie néo-classique – « passager clandestin », « effet d’aubaine », etc. – l’indice d’efficacité montre assez inévitablement la supériorité du recours au marché pour couvrir les risques sociaux, quand cela est possible, l’État se chargeant alors de ceux qui ne peuvent recourir au marché.

  • 45 La consommation d’un médicament que l’on possède, ou le retrait d’argent sur son compte d’épargne, (...)

43L’optique fondée sur les droits sociaux part d’un autre point de vue ; ce qui différencie les droits sociaux des droits de propriété n’est pas tant les objets de ces droits (des soins de santé, des flux de revenus de pensions etc.) que le mode de définition, de revendication et de mise en œuvre (de « faire valoir ») de ces droits. Les droits sociaux sont, tout d’abord, toujours des droits collectifs (droits des membres d’une population sur des ressources mises en commun) ; la mutualisation est donc consubstantielle aux droits sociaux. Ensuite, les droits sociaux sont des droits dont on revendique l’application (et pour lesquels il existe des conditions d’accès), des droits « virtuels », contrairement aux droits de propriété qui sont immédiatement et sans condition applicables45. Enfin, les droits sociaux sont définis dans la sphère politique : les revendications, compromis, conventions, actes d’autorité du pouvoir etc. qui produisent des droits sociaux s’imposent à la sphère juridique, alors que ce n’est pas le cas en ce qui concerne les droits de propriété.

44On voit donc que le passage d’un mécanisme fondé sur les droits sociaux à un autre fondé sur les droits de propriété et le contrat (par exemple d’un système public d’assurance-maladie à un recours privé et marchand aux biens de santé) n’est pas seulement un changement « technique » qu’on pourrait légitimer par la seule efficacité. C’est un changement dans la nature du système de droits, dont la légitimité doit d’abord être fondée dans le champ politique.

3. 2. Catégorisation des droits sociaux : une proposition

45Sur la base de ces éléments de définition des droits sociaux comme des droits collectifs et comme « droits à » différenciés des droits de propriété et des « droits humains », on peut proposer la nomenclature suivante des droits sociaux en huit grandes catégories (six, dont les deux premières sont dédoublées) :

46Droits 1a et 1b : Droit à l’accès à des biens et services collectifs, gratuits ou assortis d’un « ticket modérateur ». Les conditions sont l’affiliation et la cotisation dans les systèmes contributifs (droits 1a) ou seulement la citoyenneté dans les systèmes que Beveridge appelait « de solidarité nationale » (droits 1b). Ceci peut concerner la santé, mais d’autres biens et services (liés à l’enfance, à la dépendance – handicapés, personnes âgées –).

  • 46 Ce qui n’empêche évidemment pas des différences essentielles entre les deux types de retraites, ne (...)

47Droits 2a et 2b : Droit à un revenu de remplacement (maladie, maternité, retraite, handicap, parentalité, chômage). Comme dans le cas précédent, ces droits se dédoublent en droits 2a (sous condition de cotisation) et droits 2b (sous condition de citoyenneté). Dans le cas des droits 2a, ceux-ci sont proportionnés non pas à la contribution effective, mais à l’assiette de cette contribution. On peut remarquer ici, à propos des retraites, que le plus important n’est pas la distinction entre répartition et capitalisation : les retraites par capitalisation « à prestations définies », sont, comme les retraites par répartition, des droits sociaux et non des droits de propriété (comme le serait une épargne capitalisée individuelle)46.

48Droits 3 : Droit à des biens ou services délivrés « en nature » sous conditions de ressources (c’est-à-dire qu’ils sont délivrés à bas prix, ou gratuitement, au-dessous d’un plafond de ressources). Les conditions de ressources peuvent être doublées d’autres conditions (âge, lieu de résidence…).

  • 47 Les Conditional Cash Transfer Programmes (CCTP) comportent tous des conditions en termes de scolari (...)
  • 48 Droit à des allocations à destination des personnes âgées sans ressource ou les handicapés, comme l (...)

49Droits 4 : Droit à des allocations sous forme monétaire (par exemple des bourses scolaires, des allocations familiales), également sous conditions de ressources. On peut trouver les mêmes types de conditions complémentaires, ou d’autres encore (scolarisation, passage d’examens médicaux, suivi psychologique par des travailleurs sociaux…). L’exemple le plus popularisé est celui des CCTP47, mais il existe de multiples autres types d’allocations en Amérique latine48.

  • 49 La solidarité familiale, par exemple, peut être imposée par l’État ; c’est le cas, en particulier, (...)

50Droits 5 : Droit à des ressources (monétaires ou non), délivrées au nom de l’appartenance à un groupe (familial, communautaire, religieux) par d’autres membres de ce groupe, en raison d’événements ou de situations codifiées (formellement ou non), et selon des règles fixées par ce groupe ou par l’État49.

51Droits 6 : Droits à être mis dans une situation acceptable (« droit au travail », « droit au logement », « droit à la santé »…), mais sans que rien soit précisé sur l’accès aux ressources qui permettraient d’accéder à cette situation. Ces droits sont généralement affirmés dans les constitutions, la charte de l’ONU…, mais ils ne sont pas, sur un plan juridique, « opposables ». Ils peuvent cependant jouer un rôle important dans le débat politique.

52Une catégorisation aussi simple peut mener à de nombreuses déductions ; j’en citerai ici sept :

  • 50 L’effondrement de pans entiers de montagne couverts de bidonvilles, à Caracas, causant des centaine (...)

53- la première de ces déductions concerne la charité ; celle-ci ne repose pas sur des droits sociaux, mais sur l’arbitraire du donateur ; qu’il s’agisse du mendiant à qui l’on donne une pièce dans la rue, des réfugiés ou des sinistrés d’une catastrophe naturelle comme l’ouragan Mitch de 1998 ou la « Tragedia » vénézuélienne de décembre 1999, il n’y a pas là de « droits sociaux »50. L’action des ONG « caritatives », cependant, peut ne pas se limiter à la distribution de ressources au nom d’impératifs moraux, et les ONG peuvent promouvoir l’inscription de leur action dans le registre du droit.

  • 51 Il conviendrait de distinguer deux types de clientélisme ; un clientélisme « à l’ancienne », largem (...)
  • 52 C’est une des conclusions de l’ouvrage de Gough et Wood, (2004) qui écrivent (p. 323) : « The trans (...)

54- la deuxième de ces déductions est que la notion de « droit » s’oppose à celle de « faveur ». Néanmoins, cette opposition n’est pas totale ; l’aide d’un groupe (ou d’un chef du groupe) peut être nécessaire pour faire valoir ce qui relève formellement de droits de type 1, 2, 3 ou 4. Cette aide peut être assortie d’obligations de réciprocité, de discipline à des normes (religieuses, de comportement…) ou d’une contrepartie de fidélité politique. Dès lors que la faveur est la condition pour faire valoir un droit (de type 1, 2, 3 ou 4) le droit social en question combine deux types de droits (1+5, 2+5 etc.), et l’on est dans une situation de clientélisme51. La « déclientélisation » peut alors être considérée comme un élément central de l’instauration d’un welfare State52.

55- la troisième déduction concerne les contreparties des droits. Celles-ci sont extrêmement diverses, mais elles existent toujours, au moins pour les cinq premières catégories de droits. Dans une vision bismarckienne ou beveridgienne, la principale de ces contreparties est le paiement de cotisations et d’impôts (ce qui se réfère aux « droits 1 » et aux « droits 2 »). Dans le cas des « droits 3 » et des « droits 4 », certaines des conditions (« être extrêmement pauvre ») ne constituent pas des contreparties ; mais celles-ci apparaissent dans les conditions secondaires (obligation scolaire ou de suivi de soins). Dans le cas des « droits 5 », les contreparties consistent en l’observation de règles légales (mariage, déclaration de paternité, filiation déclarée, dans le cas de l’obligation alimentaire) ou non (coutumières, religieuses…). Ces contreparties ne sont pas simplement symboliques : c’est la soumission et l’allégeance, la vie durant, à un ensemble de règles sociales qui fonde le droit à bénéficier de la solidarité.

  • 53 Ce débat a été, par exemple, très vif en Colombie au début des années 1990. Il s’est éteint à cause (...)

56La question des contreparties est essentielle dans le débat sur l’intégration des travailleurs informels dans le système de protection sociale53. Demander qu’ils cotisent (même à un niveau faible) à des caisses de protection sociale ne répond pas seulement à un souci financier ; c’est aussi le moyen de faire passer des « droits 6 » (par exemple : « le droit à ne pas vivre sa vieillesse dans la pauvreté ») dans la catégorie des « droits 1 » (et, éventuellement, des « droits 2 »). C’est aussi la condition de la légitimité des droits sociaux de ce type de travailleurs.

  • 54 Un exemple peut en être donné à travers le débat sur l’AME en France (Aide médicale d’État, destiné (...)
  • 55 L’exemple du « travail décent », promu par le BIT depuis 1999, en est une illustration. Seul le res (...)

57L’examen de la question des contreparties montre bien la différence radicale qui existe entre les « droits 6 » et les autres types de droits. Si ces « droits 6 » (par exemple le « droit au logement », le « droit à la santé » etc.) ne sont pas « opposables » (au sens juridique), c’est avant tout parce qu’il est impossible de les assortir de contreparties effectives. La discussion autour de ces droits semble alors se situer entièrement dans l’arène de la rhétorique politique. Mais cela n’est néanmoins pas sans porter des effets réels. La définition de ces droits comme des droits (fût-ce de « droits humains »), et non comme un simple objet de préoccupation compassionnelle de la part des gouvernants et des institutions internationales, est une étape importante dans le cheminement de la faveur vers les droits54. La question politique centrale est donc alors de savoir si ces « droits 6 » constituent effectivement une étape, destinée à être dépassée (cf. infra : « quatrième déduction ») ou une position de blocage. À cet égard, le fait que le PNUD, la Banque mondiale et le BIT aient massivement insisté, depuis la fin des années 1990, sur l’importance de la reconnaissance de ces « droits humains » doit être interprété avec prudence : il peut s’agir d’un « repli tactique » assorti de fort peu d’effets réels.55

58- la quatrième déduction concerne les changements de statut de certains droits. L’histoire de la protection sociale est largement l’histoire de l’accès de certaines faveurs (de type « droits 5 ») au statut de « véritables » droits (1, 2, 3 ou 4) ; ainsi l’« invention » des CCTP (comme dans les programmes Oportunidades au Mexique ou Bolsa familia au Brésil) repose sur le passage de procédures arbitraires d’assistance à des « droits 4 » liés à l’assistance scolaire des enfants et à des visites au centre de santé. On pourrait faire une remarque similaire en ce qui concerne l’extraction de certains droits de la catégorie des « droits 6 », pour les transférer dans une des cinq autres catégories. Par exemple, la proclamation d’un « droit à la santé » (droit 6) n’est pas de même nature que l’effectivité d’un « droit à avoir accès gratuitement à une trithérapie d’antirétroviraux » (droits 1b).

  • 56 Ne serait-ce que parce que l’espérance de vie croît avec le revenu et parce que la consommation méd (...)
  • 57 Comme dans l’exemple des retraites rurales au Brésil, fixées en 1991 au niveau du salaire minimum, (...)

59- la cinquième déduction concerne le caractère redistributeur de la protection sociale. Les droits sociaux, même si leur objectif principal n’est pas la redistribution de revenus, ont presque toujours une dimension redistributrice. Les cinq premiers types de droits entraînent indirectement une redistribution des revenus. Les « droits 1 » parce que la consommation de ces biens et services, même si elle n’est pas strictement la même dans toutes les catégories de population56 croît moins que proportionnellement aux revenus, et aussi parce qu’il existe une redistribution horizontale entre les familles sans enfants et les familles nombreuses. Les « droits 2b) » parce que les revenus de remplacement sont généralement fixés forfaitairement57. Les « droits 3 » et les « droits 4 » parce que leur vocation redistributrice est immédiate : les hauts revenus en sont exclus. Les « droits 5 » parce qu’ils organisent une redistribution solidaire au sein d’un groupe, même si cette redistribution s’assortit d’autres flux futurs ou passés, en sens inverses (loyauté, services, obligations…).

  • 58 À son pic, en 2002, ce déficit représentait 4,2 % du PIB, soit 10 fois plus que la Bolsa familia, m (...)
  • 59 Supériorité largement démentie par la suite, comme l’a montré Mesa-Lago, (2005). De plus, les retra (...)

60Mais il existe deux exceptions : d’une part les « droits 6 », dont les effets matériels sont virtuels, n’engendrent pas de redistribution. Et d’autre part les « droits 2a) », qui ont des effets anti-redistributeurs, qui peuvent annihiler l’ensemble des autres effets redistributeurs. C’est le cas du système des retraites (contributives) de la fonction publique au Brésil : non seulement il conserve la hiérarchie des revenus, mais il « pompe », pour combler son énorme déficit58, des ressources fiscales au profit de catégories considérées comme privilégiées. Ceci a été le principal argument utilisé pour justifier le démantèlement des retraites par répartition dans tout le reste du continent dans les années 1990. Mais la discussion, centrée sur cette question ainsi que sur la supériorité présumée de la capitalisation privée en termes d’efficacité59, a complètement escamoté la question centrale du bouleversement de la nature des droits à la retraite.

  • 60 La LOAS (« Loi organique sur l’assistance sociale ») de 1993, au Brésil, est le premier texte const (...)

61- la sixième déduction concerne l’opposition entre « assurance » et « assistance ». Celle-ci apparaît beaucoup trop fruste. En effet, cette opposition est généralement associée au couple : droit-faveur. Or, cette association n’est pas pertinente. D’une part, les « droits 1 et 2 » ne sont des droits « assurantiels » que dans le cas des systèmes purement contributifs (droits 1a et 2a) ; non seulement ces systèmes n’existent pas, ou plus, dans leur pureté (ils ont tous évolué vers des formes hybrides), mais ces droits sont très souvent inscrits dans un système « de solidarité nationale » (beveridgien), qui n’est ni assurantiel, ni assistantiel. D’autre part, l’évolution des régimes de protection sociale, depuis deux décennies a été marquée par l’émergence de « droits à l’assistance », de type « droits 3 et 4 »60. Ces droits ne relèvent pas de la faveur (même si des formes de distribution clientéliste y sont fréquentes), et ils constituent, dans certains pays, la grande majorité de la protection sociale ; cette évolution de l’assistance tend à la rapprocher des systèmes « beveridgiens », à cette différence près que la condition de citoyenneté est insuffisante pour jouir de ces droits (il y a, au minimum, un plafond de revenus).

62- la septième déduction concerne l’effectivité des droits. Comme on l’a vu à propos des « droits 6 », certains droits, en particulier ceux qui sont caractérisés comme « droits humains », sont purement rhétoriques, et inopposables, même si leur qualification comme « droits » est une étape préalable à leur passage dans une autre catégorie de droits. Mais, plus largement, un droit ne peut être effectif (en termes d’accès à des contenus réels) que lorsque les gens disposent des ressources nécessaires pour les mettre en action. Ces ressources sont multiples : il faut être informé de l’existence des droits (ce qui suppose un minimum de « culture juridique » : savoir ce qu’est un droit et en distinguer les types) ; savoir interpréter les conditions d’accès ; connaître les instances auprès de qui les faire valoir… La plupart des analyses de la protection sociale se limitent au vote des lois et à la mise en place de programmes sans se poser cette question des ressources d’accès au droit. Le rôle du niveau d’éducation, des associations, des églises, des syndicats dans la formation de cette « culture juridique » est rarement pris en compte dans l’analyse des droits sociaux.

  • 61 Par exemple, plusieurs auteurs colombiens ont montré comment le SISBEN, le « Sistema de Identificac (...)

63De plus, l’effectivité des droits suppose que les gens se les représentent comme tels de façon subjective. Cela concerne en particulier le clientélisme (généralement teinté de paternalisme). Dans la relation clientéliste, une caractéristique fondamentale des droits est niée : le fait que les droits sociaux sont des droits collectifs, qu’ils ne sont pas propres à des individus, mais à des populations (l’ensemble des gens appartenant à une catégorie ; par exemple : les familles disposant d’un revenu inférieur à un quart de salaire minimum per capita ; ou encore : l’ensemble des fonctionnaires publics ayant cotisé au moins 30 ans etc.). Dans la relation de clientèle s’opère une inversion : un droit est conçu comme ne pouvant être effectif que s’il est revendiqué par un individu auprès d’un autre individu. Certes, il y a dans ce processus un aspect de « faveur » (et donc de dette qui y est attachée). Mais il n’y a pas que de la faveur, puisque c’est bien « l’effectivation » d’un droit qui est demandée61.

64Par rapport à d’autres régions du monde (Afrique, Moyen-Orient, Asie du Sud et orientale…), l’Amérique latine présente certaines caractéristiques générales en matière de représentation des droits sociaux, que l’on peut résumer ainsi :

65- l’idée même de droits (sociaux) est très prégnante. Même si le recours à d’autres ressources (familiales, religieuses, politiques…) pour satisfaire des besoins peut jouer un grand rôle, il ne se substitue pas à la quête de droits.

66- les droits sociaux sont, de plus en plus, attachés à l’idée de citoyenneté. Même si l’hégémonie du discours en termes de citoyenneté s’est avérée de façon très décalée selon les pays (à la fin des années 1980 au Brésil, au milieu de la décennie 2000 seulement au Mexique, par exemple), cette hégémonie est maintenant complète.

67- cependant, les conceptions de la citoyenneté, comme assise des droits sociaux revendiqués, sont très variables d’un pays à l’autre ; par exemple, la représentation en termes de « citoyenneté salariale » – au moins comme modèle de référence – reste dominante en Argentine et en Uruguay ; par contre, l’image des droits du citoyen qui domine au Brésil est largement déconnectée du travail salarié : un citoyen est membre d’une communauté nationale, qui remplit des devoirs beaucoup plus en termes de normes comportementales qu’en termes de paiement de cotisations ou d’impôts.

3. 3. Une proposition de méthode pour représenter les configurations nationales de droits sociaux

  • 62 Cf. Holzmann et alii (2003).

68Dans chaque pays, la plupart des types de droits sociaux existent (les « droits 1 à 6 », avec deux variantes, a et b, pour les catégories 1 et 2, soit huit types de droits sociaux). Bien entendu, chacune de ces catégories de droits peut se démultiplier selon leur « objet ». Il est préférable de parler « d’objet » plutôt que de « risque » ; comme on l’a vu, certains « risques » n’engendrent pas de droits sociaux (risques naturels, politiques etc.). À l’inverse, certains droits sociaux ne sont pas le produit de la recherche d’une « couverture de risques » (cf. ce qui a été dit plus haut du droit à la formation par exemple). Une optique en termes de « risques couverts », comme celle de la Banque mondiale62, tend à privilégier une problématique en termes d’assurance (marchande) et le calcul actuariel. Une optique centrée sur les objets des droits sociaux privilégie les problématiques en termes de solidarité et de compromis politiques qui fondent celle-ci.

69Pour chaque pays, on peut donc faire la liste des droits existants, en fonction de leur objet. Cette phase empirique du travail pose, déjà, de multiples problèmes. Par exemple, les anciens agriculteurs brésiliens touchent, depuis 1991, une retraite égale au salaire minimum sans avoir cotisé. Du point de vue de la structure institutionnelle, comme de la circulation financière, il s’agit bien d’une retraite, donc de droits 2a (les subsides sont versés par l’organisme qui verse les retraites, et financés par les cotisations), qui deviennent des droits 2b du fait que ces agriculteurs n’aient pas cotisé. Il s’agit bien du « droit à un revenu de remplacement », comme le BPC (« Bénéfice de Prestation continue »), et tous deux se distinguent très nettement de ce point de vue de la Bolsa familia, qui est un complément de revenu conditionnel à destination des « pauvres extrêmes », et qui est de type « droits 4 ».

70Pour chaque catégorie de droits, on a donc un ensemble d’« objets » possibles ; par exemple, il existe des « droits 1b » (droits à des biens et services gratuits ou subventionnés, sans condition de cotisation préalable) plus ou moins importants en matière de santé, d’éducation, de services collectifs urbains (eau, assainissement), de transports ; mais (par définition) il n’y a pas de « droit à un revenu de remplacement » dans les droits 1b. On peut donner une représentation graphique de cela, par exemple sous la forme d’un « camembert » : la taille du camembert indique l’importance de ces droits 1a, et chacune de ses « parts » (figurée par une couleur) l’importance de chaque « objet » (santé, éducation etc.). On peut faire à ce propos deux remarques. La première est la taille d’un « camembert » comparée à celle d’un autre est immédiatement significative (par exemple, un pays très « bismarckien », y compris en matière de retraites, sera représenté par un « gros camembert 2a », un pays « beveridgien » par un « gros camembert 2b »). La deuxième est que l’expression « importance des droits » peut ramener à différentes évaluations : il peut s’agir des masses financières mises en jeu ; mais il peut s’agir aussi du poids de ces droits dans les représentations et le débat politique. Par exemple, une allocation comme la Bolsa familia au Brésil pèse peu en matière financière (0,4 % du PIB, soit huit fois moins que le déficit des retraites publiques) ; mais elle pèse énormément dans le débat politique.

71On peut imaginer un pays (qui ressemblerait fort au Brésil) qui serait caractérisé par la liste suivante ; le Brésil est probablement le pays le plus complexe du continent en matière de diversité des droits sociaux :

72Droits 1a (Droit à l’accès à des services collectifs sous condition de cotisation) : Fort développement des droits 1a pour la médecine « sophistiquée » (examens, chirurgie…) avec le développement (25 % de la population) des plans de santé collectifs (accès aux cliniques d’entreprise).
- Dans certaines branches, accès à la formation continue.

73Droits 1b (Droit à l’accès à des services collectifs liés à la citoyenneté) :
- en matière de santé : généralisation des droits 1b (indépendants de la contribution) pour la santé de base depuis la mise en œuvre du Système unifié de santé en 1998.
- en matière d’éducation : généralisation des droits 1b pour l’éducation primaire (98 % de scolarisation). Grande inégalité dans l’accès aux droits 1b pour l’enseignement secondaire (fuite de ceux qui le peuvent vers le secteur privé) et pour l’enseignement supérieur public (forte sélection à l’entrée).

  • 63 C’est une des critiques « de gauche » les plus fortes faites à Lula par le MST (Mouvement des [pays (...)

74
- en matière de vieillesse et retraites : très peu de droits 1, sauf des services d’aide aux personnes âgées dépendantes dans quelques municipalités.
- en matière de services collectifs urbains (eau, assainissement…) : droits 1b fortement croissants depuis 15-20 ans, mais avec de fortes inégalités (ville-campagne, petites villes-métropoles…). En milieu rural, droit d’accès à la terre qui reste marginal63.

75Droits 2 : Droit à un revenu de remplacement (maladie, maternité, retraite, handicap, chômage).

76Droits 2a), pour les travailleurs formels – ayant cotisé – exclusivement (53 % des actifs) :
- en matière de maladie : faibles congés de maladie (15 jours financés par l’employeur) ;
- congés de maternité de niveau « européen » (4 mois) ;

77- indemnités de chômage variant selon l’ancienneté dans l’emploi, dégressives et plafonnées à environ 1 salaire minimum ;

78- congés payés d’un mois + 11 jours fériés ;

79- pas de congé rémunéré de formation (sauf dans quelques conventions collectives) ;
- retraites contributives avec très fort taux de remplacement, mais des durées de cotisation proches de celles de la France depuis 1998 (privé) et 2003 (public).

80Droits 2b, sans condition de cotisation : retraites pour les anciens travailleurs ruraux, sans contribution antérieure, égales au salaire minimum ; allocations pour les personnes âgées sans retraite et les handicapés (BPC).

81Droits 3 (droits d’accès à des biens et services collectifs gratuits, sous condition de ressource) : essentiellement au niveau municipal, dans les quartiers « pauvres » : fourniture d’eau, de services culturels ou sportifs, d’aliments dans les écoles, de certains services de santé (ophtalmologie, contraception…).

82Droits 4 (droits conditionnels à des transferts de revenus complémentaires) : CCTP, type « Bolsa familia ».

83Droits 5 (droits à des ressources liées à l’appartenance à un groupe) : peu de remises des émigrés à l’étranger ; remises des « émigrés intérieurs » (principalement du Sud-Est vers le Nord-Est) ; transferts à l’intérieur des églises.

  • 64 Au Brésil, la Constitution de 1988, et de nombreuses « lois organiques » qui l’ont suivie, énonce t (...)

84Droits 6 (droits « virtuels » non opposables) : ils sont évalués par l’importance de leur affirmation dans le discours politique, particulièrement le droit à la santé, à l’éducation, à un revenu minimum… Le discours massif sur la citoyenneté sert de base à l’affirmation de ces droits64.

85On pourrait en donner la représentation graphique suivante : les « parts de camembert », c’est-à-dire le poids de chaque « objet » (santé, éducation, transferts monétaires…), ne sont que des ordres de grandeur, appuyés sur une certaine connaissance personnelle des politiques sociales au Brésil.

86Légende des couleurs :

  • Bleu-mauve : santé

  • Fuschia : éducation

  • Jaune : accès aux services urbains et à la terre agricole

  • Vert : aliments et services subventionnés ou gratuits

  • Violet foncé : retraites

  • Brique : autres revenus de remplacement (chômage, BPC)

  • Bleu outre-mer : revenus de transfert d’origine publique

  • Bleu pâle : transferts d’origine privée

87Un pays très différent, par exemple un petit pays d’Amérique centrale, avec des dépenses sociales par tête dix fois inférieures à celles du Brésil, et une destination de ces dépenses très différente, un taux de « formalité » de l’emploi beaucoup plus faible etc. pourrait être caractérisé ainsi :

88- des « droits 1a » très limités en volume, et restreints le plus souvent aux agents de la fonction publique et aux grandes entreprises, en matière de santé.

89- des « droits 1b » importants par rapport à l’ensemble des droits sociaux, mais faibles en valeur absolue (comparativement au Brésil par exemple) : éducation primaire, santé de base (de mauvaise qualité) ; services urbains collectifs (eau, assainissement) en forte croissance ; subventions aux transports urbains.

90- des « droits 2a » limités à la fonction publique (retraites, congés maladie et maternité) et à certaines branches très formalisées (services financiers, transports) : retraites par fonds de pension, congés maternité. Pas d’assurance-chômage, ni d’assurance-maladie. Pas de « droits 2b » (mais il existe des projets de « revenu minimum vieillesse »).

91-des « droits 3 » héritiers des « politiques d’assistance ciblées » des années 1990 : distribution de repas dans les écoles ; eau de fait gratuite dans les quartiers pauvres ; « paquets » de services médicaux gratuits dans les dispensaires de base des quartiers pauvres.

92- « droits 4 » embryonnaires, mais en croissance rapide : CCTP, minimum vieillesse sous condition de ressources ; très peu de bourses scolaires.

93- hypertrophie des « droits 5 », due à l’importance des remises des émigrés, et – loin derrière – à l’action caritatives des églises (catholiques et évangélistes, en forte concurrence).

94- « droits 6 » peu revendiqués, sinon en matière de santé et d’éducation, et encore moins affirmés (faible présence du discours sur les « droits du citoyen », en matière de logement, d’emploi, de revenu ; la seule exception concerne le droit d’accès à la terre).

95Une telle représentation graphique est plus destinée à suggérer qu’à « prouver » ; elle recèle une part d’arbitraire d’un côté parce que les estimations menant à la définition des « parts de camembert » sont assez grossières quant il s’agit de grandeurs monétaires, et plus encore quand il s’agit de biens et services « en nature ». D’un autre côté parce que les « droits 6 », qui ne sont que des représentations plus ou moins prégnantes dans l’imaginaire collectif, sont mis sur le même plan que les autres types de droit, et que traiter de la force de représentations collectives sous une forme quantifiée a peu de pertinence épistémologique (il ne s’agit que de suggérer et, éventuellement, de provoquer un débat).

96Néanmoins – si l’on concède à l’auteur qu’il a les moyens de fonder en détail ces figurations, ce qui serait trop long ici –, la confrontation de ces deux ensembles de graphiques est immédiatement « parlante ». Bien entendu, cette juxtaposition et les différences qui « sautent aux yeux » interdisent immédiatement de parler d’un « modèle latino-américain de protection sociale » (ou même de « modèle latino-américain de droits sociaux »). Mais l’important n’est pas seulement là, mais dans trois choses : la première qui apparaît est l’énorme différence d’une situation à l’autre de l’importance relative de chaque type de droits, la taille de chacun des huit « camemberts » (il est vrai que ce sont ici deux cas extrêmes qui ont été choisis, et que l’ajout d’une dizaine de cas intermédiaires atténuerait cette impression). La deuxième chose à remarquer est que l’usage de qualificatifs « à la Esping-Andersen » (corporatif, libéral-résiduel, de solidarité nationale, social-démocrate, voire Bismarckien ou Beveridgien) n’est pas nécessaire et guère utile pour caractériser une configuration de droits. La troisième chose est que cet instrument graphique pourrait permettre des comparaisons entre deux ou plusieurs pays, mais aussi entre deux périodes (suffisamment éloignées, par exemple d’une ou deux décennies) dans un même pays ; on verrait se dessiner ainsi des « trajectoires nationales » en suivant les déformations successives de ces configurations.

97On voit donc que c’est tout un programme de recherche qui pourrait être engagé sur la base de cette proposition, et ce principalement dans deux directions :

98- l’analyse politique. En science politique, l’analyse de la configuration des droits est à la base de l’analyse des régimes politiques. Mais les politistes s’attachent principalement à la configuration de droits civils et politiques (droit d’expression, de vote, d’association, respect des libertés individuelles etc.). Compléter l’analyse par celle de la configuration des droits sociaux permettrait de mener à bout, y compris pour des pays « du Sud », le programme proposé par T. H. Marshall il y a plus d’un demi-siècle.

99- l’analyse macro-économique. Les droits sociaux, selon leur nature et leur degré d’effectivité, ne sont pas seulement générateurs de dépense (publique et privée), ils sont aussi, et de manière extrêmement différenciée, générateurs de productivité. Une analyse fine de ces effets permettrait de dépasser l’incantation rituelle à la « formation de capital humain ».

Conclusion

100La diversité extrême des systèmes de protection sociale latino-américains se double d’une très grande complexité de chacun d’entre eux. Non seulement chacun des systèmes nationaux se présente comme une superposition, un empilement et une intrication d’une série de strates historiques (de décisions politiques, d’instruments de financement, de risques couverts, d’institutions…), mais les réactions de ces systèmes aux « chocs » des vingt dernières années sont allées dans le sens d’un renforcement des diversités, et aussi des complexités, à l’encontre de ce que veulent nous faire croire la plupart des discours néo-libéraux qui se décernent le mérite d’avoir fait « table rase » de systèmes dénoncés comme « corporatistes », « clientélistes » et « populistes ».

101Les tentatives d’élaboration de typologies, ou même simplement de classifications, pour ordonner cette diversité se révèlent être des échecs : soit qu’elles soient empreintes d’un évolutionnisme qui n’explique rien ; soient qu’elles dérivent mécaniquement des typologies conçues à propos de l’Europe, et ne voient dans les situations latino-américaines que des formes inachevées, dégradées et perverties ; soit qu’elles ne définissent les types qu’à partir d’un couplage mécanique et fruste entre système de protection sociale et régime politique.

102La proposition consistant à décrire les systèmes de protection sociale à partir de la configuration des droits sociaux peut sembler être faite « par défaut », au vu des impasses qui viennent d’être évoquées. Elle peut également être taxée d’empirisme. Pourtant elle me semble plus propre à produire des effets de connaissance que les tentatives d’élaboration de typologies citées plus haut, qui se bornent à coller des éléments de récit (récit de la création des institutions, des problèmes apparus, des réformes tentées) et d’étiqueter ces ensembles d’éléments, l’ensemble des étiquettes étant nommé « typologie ».

103Le point de vue qui est proposé dans ce texte (et qui pourrait être facilement adapté à l’étude d’autres continents) est « ouvert », en ce sens qu’il permet l’intégration et la prise en compte de nouveaux droits sociaux ou le passage d’un droit d’une catégorie à une autre, et ne fait pas appel à une hiérarchie normative a priori (la définition d’un « type » et la caractérisation de situations réelles comme des formes « inabouties » ou « dégradées »). Il revient peut-être au lecteur de tester la capacité de cette proposition à permettre de dépasser le blocage du débat sur les « typologies des systèmes de protection sociale dans les pays du Sud ».

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Bibliographie

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Notes

1 Cf. CEPAL : Panorama social de America Latina, de 2007, 2009 et 2010.
La “dépense publique sociale” (gasto publico social) comprend (dans une vision très large) : l’éducation, les loisirs et la culture ; la santé ; la protection sociale et l’assistance sociale ; le logement, l’assainissement, l’urbanisme.
L’évolution de ces grands postes de dépenses, en % du PIB, est, aux mêmes dates (et sur 21 pays) la suivante :

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2 Dans un long encadré méthodologique (p. 9-10) la CEPAL explique comment sont recueillies et rendues comparables ces données (exprimées en moyenne bi-annuelle). On peut avoir des doutes sur les données nationales compilées dans certains cas (en particulier Cuba). Mais, globalement, l’effort d’harmonisation de la CEPAL paraît très rigoureux.

3 Conditional Cash Transfer Programmes. Ces programmes (dont le premier a été Progresa au Mexique en 1997, transformé ensuite en Oportunidades) sont des programmes de transferts monétaires vers les familles « indigentes » (disposant, en général, de moins d’un quart de salaire minimum de revenu par tête). Les niveaux des transferts sont faibles (en général, de 20 à 30 US$ per capita auxquels peuvent s’ajouter des bourses scolaires). Les conditions sont en général l’assiduité scolaire des enfants, leur passage régulier (ainsi que celui des femmes enceintes ou récemment accouchées) dans des centres de santé. Ces programmes existent dans presque tous les pays d’Amérique latine (Cuba et le Venezuela mis à part), mais ont une importance très variable (12 000 000 de familles couvertes au Brésil – par la Bolsa Familia –, 26 000 au Nicaragua ; 0,84 % du PIB en Équateur, 0,04 % au Nicaragua et 0,06 % au Guatemala). Pour plus de détails, Cf. Lautier (2011).

4 À part la Jamaïque. Cf. CEPAL (2010), p. 43.

5 Pour plus de détails, cf. CEPAL (2007), p. 106-108.

6 Filgueira (2005), p. 6 et 7.

7 La démocratie est définie, de façon assez sommaire, par l’absence de « corporatist and authoritarian rule », ce qui est pour le moins flou, et l’indicateur utilisé est le nombre « d’années de démocratie ininterrompue » ; cela place en tête, derrière le Costa-Rica, la Colombie, le Venezuela, le Chili et l’Uruguay, et en queue le Mexique et le Paraguay, ce qui peut surprendre (le Mexique, toujours « corporatiste », a un indice de 0 ; le Chili n’aurait été « non démocratique » que pendant la période pinochetiste). Filgueira se fonde sur les travaux de Przeworski, (2000.)

8 Le qualificatif de « populiste » accolé au nom de Chavez (qui a gagné neuf élections depuis 1999, et en a perdu une) suffit-il pour qualifier le Venezuela de « non démocratique » ? Le Mexique a-t-il cessé d’être « corporatiste » en 2000 ? etc.

9 Guatemala et Honduras, avec des indices de Gini d’environ 0,58 selon le Panorama social de América latina 2009 de la CEPAL, p. 58-59 ; l’usage d’autres indices d’inégalités de revenus (Theil, Atkinson) donne des résultats similaires.

10 Ce qui ne signifie pas pour autant que cette perception élevée, et la dépense qui en est issue, permettent une forte réduction des inégalités de revenus, comme le montre l’exemple du Brésil : d’une part, les impôts ne sont que très peu, voire pas du tout progressifs ; d’autre part, la plus importante des dépenses sociales, les retraites et pensions, a un caractère anti-redistributeur.

11 Cf. CEPAL (2009), chap. 2 p. 10-12.

12 Cuba a encore la deuxième dépense sociale publique par tête – derrière l’Argentine – en 2008/2009. Il est à noter que le Venezuela, malgré la médiatisation des misiones se situe au-dessous de la moyenne du continent (722 $ par tête contre 818 en 2006).

13 À l’exception de l’Équateur.

14 Comme l’ouvrage de la Banque mondiale (Fizbein Ariel et Norbert Schady, 2009).

15 Les qualificatifs « bismarckien » et « beveridgien » seront entendus ici au sens habituel. «Bismarckien » qualifie un système contributif (financé par des cotisations proportionnées au salaire), que Esping-Andersen (1990) nomme « conservateur-corporatiste », car il n’a pas de vocation redistributive. « Beveridgien », ou « de solidarité nationale », qualifie un système à financement fiscal, redistributeur si la fiscalité l’est, et à vocation universaliste.

16 Touchant principalement la garantie d’emploi, l’institutionnalisation des syndicats, la durée du travail et le salaire minimum.

17 Développée par Silvia Borzutzky dès 1986 (Borzutzky, 1986).

18 Comme celui de Castello Branco au Brésil à la fin des années 1960, mais aussi ceux de l’Uruguay et du Chili – inspirés par les experts du BIT – dans les années 1970, mais non celui de la junte argentine.

19 Cf. parmi ses multiples travaux sur la question Mesa-Lago, (1991).

20 Cf. Lautier, (1993).

21 Cf. à ce propos Lautier, (2010).

22 ainsi que le Costa Rica

23 Et le « paquet » de soins gratuits n’est pas le même pour les ménages subventionnés (carnetizados) et les autres.

24 Selon Glassman et alii, (2009).

25 Et qui, à partir de 2006, voit son importance décroître au profit d’un CCTP « classique », le Programme Familias.

26 Le caractère « universel » du droit à la santé instauré par cette loi est cependant largement contesté par certains auteurs, comme Carlos Barba Solano (Barba Solano, 2010, p. 102) qui écrit « la réforme accentue la vieille tendance au pluralisme stratifié et réaffirme le caractère dual du régime de bien-être mexicain ».

27 Op. cit., 1991. Cet auteur, depuis sa thèse éditée en 1978 et jusqu’à présent (il est « professeur émérite ») a joué un grand rôle dans le développement des études comparatives sur la protection sociale en Amérique latine. De nationalité cubaine, il a fondé un centre de recherche sur ces questions à l’Université de Pittsburg, qui demeure un des pôles majeurs de la recherche académique en la matière.

28 Cet ouvrage consacre deux chapitres (2 et 7) à l’Amérique latine, et présente en annexe (p. 365 sq.) une recension de toutes les « Cross-National Empirical Studies of the Effects of Democracy on Social Policy and Social Outcomes ».

29 Dans leur conclusion, les auteurs écrivent : “The effects of democracy are conditional on economic and fiscal circumstances and the organization of social interests” (p. 362).

30 Haggard et Kaufman présentent, p. 300-301, un immense tableau de synthèse, où les réformes dans chaque pays sont répertoriées dans trois domaines : pensions, santé, éducation.

31 Esping-Andersen (1990 et 1999).

32 Cf. Théret, (1997).

33 Cf. à ce propos Lautier, (2003).

34 Cf. pour le cas du Mexique, Valencia Lomeli, (2010).

35 Il analyse par ailleurs les typologies proposées à l’époque (1997, p. 201), qui présentent de 3 à 6 types possibles.

36 Par exemple, dans le modèle « conservateur-corporatiste » d’Esping-Andersen, la combinaison : financement contributif – risque maladie-institutions mutuelles paraétatiques, s’impose ; les combinaisons alternatives, du genre : financement fiscal – risque maladie-institutions mutuelles paraétatiques ; ou bien : financement mixte (fiscal et dépenses des ménages) – risque maladie-gestion par des fonds de santé privés, sont éliminées d’emblée comme incohérentes et improbables. Ces combinaisons improbables sont cependant très fréquentes en Amérique latine, pour tous les « risques sociaux ».

37 Cf. ce qui a été dit plus haut de la typologie proposé par A. Barrientos (2004).

38 J’emprunte ici largement à la troisième partie du texte de Blandine Destremau et Bruno Lautier, « Régimes de protection sociale et régimes de droits sociaux dans les pays en développement : vers une construction typologique », présenté au colloque de l’Association internationale de sociologie, RC19, Florence, août 2007. Ce texte portait sur l’ensemble des « pays en développement », et a donc été réduit, adapté et actualisé.

39 Ce qui mène à des questions complexes, comme par exemple celle de savoir si on doit traiter différemment le droit à une formation professionnelle permettant d’échapper au chômage (qui est un risque) et le droit à une formation ayant une autre fonction (se cultiver, progresser dans la hiérarchie…).

40 Cf. cette citation de Jean Jaurès (discours à la Chambre du 11-11-1893) : « Au moment où le salarié est souverain dans l’ordre politique, il est, dans l’ordre économique, réduit à une sorte de servage. Et, à tout moment, ce roi dans l’ordre politique peut être jeté à la rue », cité par Donzelot, (1984), p. 68.

41 Cette position implique en particulier que le droit à s’exprimer au sein de l’activité de travail ne relève pas des droits sociaux, mais que c’est un droit politique, qui contribue à la définition de la démocratie (comme régime politique) et non à une quelconque technique de « gouvernance d’entreprise ».

42 Cf. sur ce point Destremau (2009).

43 Certes, le niveau (mensuel) de la pension est proportionné au niveau des cotisations. Mais la masse globale des pensions est indéterminée, puisque la durée de la vie à la retraite est inconnue a priori.

44 Cf. notamment les écrits de Robert Holzmann, tels que Holzmann Robert, Lynne Sherburne-Benz et Emil Tesliuc (2003), ou

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTSOCIALPROTECTION/EXTPENSIONS/0,,contentMDK:20811726~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:396253,00.html. Ce subsidiarisme apparemment évident masque en fait d’énormes arbitraires idéologiques (pourquoi l’intervention de l’État ne serait-elle légitime qu’en cas de « défaillance du marché » et non l’inverse – le marché n’intervenant qu’en cas de défaillance de l’État – ?)

45 La consommation d’un médicament que l’on possède, ou le retrait d’argent sur son compte d’épargne, sont sans condition.

46 Ce qui n’empêche évidemment pas des différences essentielles entre les deux types de retraites, ne serait-ce que la soumission des secondes aux aléas du marché financier et la différence de nature des solidarités mises en jeu.

47 Les Conditional Cash Transfer Programmes (CCTP) comportent tous des conditions en termes de scolarisation des enfants et de suivi médical des mères. Le « suivi psychologique des assistés » est une particularité du programme « Chile Solidario ».

48 Droit à des allocations à destination des personnes âgées sans ressource ou les handicapés, comme le BPC brésilien, ou le plan « Setenta y mas » au Mexique.

49 La solidarité familiale, par exemple, peut être imposée par l’État ; c’est le cas, en particulier, de « l’obligation alimentaire », envers les enfants, les conjoints et les parents.

50 L’effondrement de pans entiers de montagne couverts de bidonvilles, à Caracas, causant des centaines de morts et le déplacement de dizaines de milliers de personnes. Cf. Vasquez, (2009). La rhétorique du gouvernement Chavez a été fondée sur l’idée de « dignification » des « damnificados », et non sur celle de droits sociaux.

51 Il conviendrait de distinguer deux types de clientélisme ; un clientélisme « à l’ancienne », largement étudié par la sociologie politique latino-américaniste, fondé sur le triptyque : faveur-dette (réelle et symbolique) – fidélité politique ; et un clientélisme « moderne », dans lequel l’objet même de la faveur est de permettre d’accéder à un droit.

52 C’est une des conclusions de l’ouvrage de Gough et Wood, (2004) qui écrivent (p. 323) : « The transformation of informal security regimes into welfare state regimes entails a subtle and complex process of de-clientelisation ».

53 Ce débat a été, par exemple, très vif en Colombie au début des années 1990. Il s’est éteint à cause d’une part de la réforme du système de santé (qui privilégie le critère du revenu et non celui du statut professionnel) et d’autre part du passage aux retraites par capitalisation.

54 Un exemple peut en être donné à travers le débat sur l’AME en France (Aide médicale d’État, destinée aux immigrés – même illégaux – n’ayant pas cotisé à l’assurance maladie). C’est un droit social, mais dépourvu de contrepartie, et par là même révocable en fonction des rapports de forces politiques, ce qui n’aurait pas été le cas s’il s’agissait de travailleurs – même dépourvus de titre de séjour – ayant cotisé.

55 L’exemple du « travail décent », promu par le BIT depuis 1999, en est une illustration. Seul le respect d’un « socle » très minimal de normes (interdiction du travail forcé, des « pires formes » de travail des enfants, liberté de se syndiquer) est reconnu comme un « droit humain ». Les reste est affaire d’offre et de demande, éventuellement d’organisations et de négociations, mais pas de droits.

56 Ne serait-ce que parce que l’espérance de vie croît avec le revenu et parce que la consommation médicale croît avec l’âge.

57 Comme dans l’exemple des retraites rurales au Brésil, fixées en 1991 au niveau du salaire minimum, quelles que soient les contributions antérieures (en général inexistantes).

58 À son pic, en 2002, ce déficit représentait 4,2 % du PIB, soit 10 fois plus que la Bolsa familia, mise en place l’année suivante. Après un long conflit avec l’aile gauche de son parti en 2003, le gouvernement de Lula a fait voter une réforme drastique (allongement de la durée de cotisation, retard de l’âge de départ à la retraite etc.) dont les effets sont largement différés du fait que cette « aile gauche » a arraché un « régime de transition ». Pour plus de détails, cf. Lautier (2007, p. 58 sq.)

59 Supériorité largement démentie par la suite, comme l’a montré Mesa-Lago, (2005). De plus, les retraites par capitalisation sont également anti-redistributrices, puisque seuls les individus aux revenus stables et élevés peuvent avoir une continuité suffisante dans leurs cotisations pour accéder à une retraite pleine.

60 La LOAS (« Loi organique sur l’assistance sociale ») de 1993, au Brésil, est le premier texte constitutionnel instaurant ce « droit à l’assistance » en Amérique latine.

61 Par exemple, plusieurs auteurs colombiens ont montré comment le SISBEN, le « Sistema de Identificación de Potenciales beneficiarios de Programas Sociales », qui permet aux titulaires de bas revenus de bénéficier de plusieurs programmes sociaux, en particulier la dispense de cotisations en matière d’assurance-maladie, était un enjeu important en matière de clientélisme. Dès lors que ce sont des élus locaux qui déterminent qui doit être « carnétisé » (inscrit comme bénéficiaire de ces programmes), cette « carnétisation » apparaît comme l’effet de la générosité du politicien local ; mais elle est en même temps conçue comme un droit, y compris par ceux qui « normalement » (c’est-à-dire si l’on avait strictement appliqué les normes du revenu-plafond) n’y auraient pas droit.

62 Cf. Holzmann et alii (2003).

63 C’est une des critiques « de gauche » les plus fortes faites à Lula par le MST (Mouvement des [paysans] sans terre) : malgré ses promesses électorales, le « droit à la terre » n’a été rendu effectif que pour quelques % des « sans terre », et reste un droit « virtuel » (un « Droit 6 »), proclamé et non mis en œuvre.

64 Au Brésil, la Constitution de 1988, et de nombreuses « lois organiques » qui l’ont suivie, énonce très précisément la série de ces droits.

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Crédits Source : Compilation à partir de CEPAL (2010), chapitre III (« El gasto publico social en América latina »).2
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Pour citer cet article

Référence électronique

Bruno Lautier, « La diversité des systèmes de protection sociale en Amérique latine », Revue de la régulation [En ligne], 11 | 1er semestre / Spring 2012, mis en ligne le 25 avril 2012, consulté le 26 octobre 2014. URL : http://regulation.revues.org/9636

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Auteur

Bruno Lautier

IEDES/Paris 1, UMR 201 « Développement et sociétés », bruno.lautier@noos.fr

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