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Dossier : Institutions, régulation et développement

Chine : une transition salariale à hauts risques

Muriel Périsse

Résumés

Une catégorie grandissante de travailleurs sans droit est apparue en Chine au fil des réformes : un salariat sans pouvoir qui trouve son origine dans les obstacles à l’application de la législation sociale et dans l’extrême difficulté à trouver des voies négociées de résolution des conflits. Les risques associés à ce rapport salarial soumis au seul rapport de forces doivent être considérés comme le fruit implicite des réformes et non comme le produit temporaire de la période de transition. Ce passage vers la société salariale se heurte en effet au manque d’institutions intermédiaires du marché du travail. Il est confirmé que si le conflit est premier dans la dynamique des règles du rapport salarial, l’élaboration d’un compromis social seul à même d’assurer la régularité de l’accumulation peut être très problématique.

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Notes de l’auteur

JEL classification : J 52, J 53, J 65, J 83, P 36

Texte intégral

1En 30 ans de réformes, le marché du travail urbain a connu des évolutions contrastées : le dynamisme de la création d’emploi y côtoie diverses formes de précarité et de sous-emploi. A l’expansion du secteur privé, largement utilisateur d’une main-d’œuvre rurale peu qualifiée, en partie héritier des Entreprises de Bourgs et de Villages, fait face un secteur public soumis à d’amples mutations. Le projet initial d’économie socialiste de marché escomptait préserver un vaste secteur public, dont l’Unité de travail (danwei) avec son système de protection sociale inédit était le pilier. Son avenir bascule à l’issue du « voyage dans le sud » de Deng Xiao Ping en 1992 qui débouche sur un vaste plan de restructuration et veut sacrifier les PME au profit des grandes entreprises (Cf. graphique 1), en privilégiant les activités stratégiques et de nouvelles technologies.

Graphique 1 - Répartition de la main d’œuvre urbaine (%)

Graphique 1 - Répartition de la main d’œuvre urbaine (%)

2La rupture majeure de 1995 confronte le salariat urbain au chômage (30 millions de salariés des entreprises publiques licenciés en 15 ans) et à la concurrence des migrants ruraux. Les tensions sur le marché du travail urbain sont par ailleurs accrues par l’afflux chaque année de 12 ou 13 millions de nouveaux entrants [Commission pour le développement et la réforme, 2007], engendrant d’ailleurs un problème spécifique de chômage des jeunes diplômés.

  • 3  L’expression, a priori péjorative (péquenot), rend compte du statut social qui leur est réservé.

3Dès lors la Chine urbaine voit s’amplifier des maux jusqu’alors inconnus : chômeurs des zones en voie de reconversion industrielle, salariés des PME d’État dont les salaires ne sont plus payés, retraités sans ressources, migrants ruraux venus par millions (sans statistique précise, on estime leur nombre actuel dans une fourchette de 120 à 150 millions) en quête de travail dans les villes ou les régions côtières accueillant les investisseurs étrangers et leurs sous-traitants (Cf. graphique 2) : des millions de travailleurs chinois forment dès lors un salariat sans pouvoir. Pour les uns, anciens piliers de la classe ouvrière urbaine, le vaste mouvement de restructurations du secteur public les entraîne sur une voie d’exclusion et de précarisation. Pour les autres, nong min gong3 (paysans-ouvriers) le permis de résidence (hukou) maintient la discrimination légale, institutionnalisée [Human Rights in China 2003] et organise la segmentation officielle du marché du travail [APPLETON et al. 2004].

Graphique 2 – Part des migrants ruraux dans l’emploi urbain (%) - 2005

Graphique 2 – Part des migrants ruraux dans l’emploi urbain (%) - 2005

4La montée de l’instabilité sociale qui en résulte fait prendre conscience au tandem Hu Jintao-Wen Jiabao, dès leur entrée en fonction en 2004, de la menace portée à la poursuite de réformes qui produisent de plus en plus de laissés pour compte. Mais l’harmonie sociale ne se décrète pas et le XIe plan (2006-2010) orienté vers « une politique centrée sur le peuple », une « formule sociale pour l’espoir » (China Daily, 12/10/2006) indique bien la nature des préoccupations : chercher des solutions à un problème de gouvernance sociale potentiellement aigu que les sources officielles mobilisées ici à dessein illustrent. La Chine semble parvenue à une situation où l’instabilité sociale latente ne peut être considérée comme le produit temporaire d’une période de transition, i. e. d’institutions modernes du travail non encore abouties, mais plutôt comme le produit intrinsèque de l’absence d’espace pour la construction d’institutions intermédiaires du marché du travail. On définit ici la transition salariale comme le passage d’un rapport salarial organisé par l’État dans ses propres unités de production (danwei), à une relation salariale fondée, d’une part, sur le rapport de subordination et, d’autre part, sur l’ouverture du salariat à de nouvelles catégories de population, s’accompagnant d’une montée du salaire comme l’un des revenus centraux dans la reproduction d’ensemble. Cette transition vers la société salariale fait peser une grande incertitude sur le futur en dépit de la conclusion in fine optimiste de l’ouvrage de M. Aglietta et B. Landry [2007] : la mise en place d’un droit du travail et d’un véritable système de protection sociale fondé sur des finances publiques excédentaires sont en effet des préalables nécessaires, mais impuissants pour gouverner les relations sociales telles qu’elles ont été façonnées par les réformes.

5Dans ce domaine, les nombreux travaux disponibles proposent des éclairages divers mais n’insistent pas sur la primauté et la spécificité des institutions pour réguler une relation salariale conflictuelle par nature. Mettre l’accent sur la situation de blocage institutionnel associé à une régulation défectueuse du rapport salarial est au cœur des enseignements de la théorie de la régulation : le conflit étant premier dans la dynamique des règles du rapport salarial, c’est la forme des compromis sociaux temporaires, leurs institutions formelles et informelles, qui gouvernent l’accumulation du capital. Mais, par ailleurs, dans la Chine urbaine, l’absence de règles légitimes d’organisation des conflits du travail interdit de trouver des solutions à l’incomplétude du contrat de travail. Aux dysfonctionnements du système légal et à l’absence d’état de droit (1) s’ajoutent les obstacles à l’élaboration d’institutions intermédiaires du marché du travail qui assureraient la construction de règles négociées d’encadrement des conflits (2). Ces derniers étant irréductibles, les relations salariales ne sont régulées que par les rapports de forces.

1. Des règles formelles largement ineffectives

  • 4  Alors que la Chine républicaine fut l’un de ses fondateurs en 1919, elle a ratifié 23 des 184 conv (...)

6Forte d’une des législations du travail les plus modernes et les plus complètes, fruit de sa coopération avec l’Organisation internationale du travail reprise (formellement) à partir de 19834 en vue de doter le marché du travail des règles adéquates, la Chine des réformes a aussi besoin de mettre en place un système de protection sociale et d’organisation du marché du travail opérationnels. Au tournant des années 2000 c’est chose faite, mais la mise en œuvre de ces règles formelles est problématique, conduisant à une situation conflictuelle assez contrastée : que ce soit pour les travailleurs ruraux migrants ou pour les salariés licenciés des entreprises d’État, l’application discriminatoire de la loi en Chine et la mise en œuvre de solutions au coup par coup caractérisent un blocage institutionnel.

1.1. Code du travail et travail décent

7Le Code du travail [Pairault, Morin, 1997, 1998] en vigueur depuis le 1er janvier 1995 reconnaît la nécessité de protéger les droits du travailleur et porte un soin tout particulier à la définition du contrat de travail (15 articles) comme pilier d’une nouvelle relation salariale, conçue comme un accord entre agents égaux en droits et non plus régie par des règlements administratifs [Josephs, 1995]. En 2008, la nouvelle loi sur le contrat de travail (entre autres) le renforce [Josephs, 2009].

8Bien que la coopération avec l’OIT soit avant tout technique, elle a au moins comme effet de mettre en avant la bonne volonté officielle : le memorandum signé en mai 2001 entre le ministère du Travail et de la Sécurité sociale et l’OIT vise ainsi à intégrer la Chine dans le projet « Travail décent » élaboré en 1998 [BIT, 2001]. Bien entendu, si les questions de liberté d’association (convention n° 87), de négociations collectives (n° 98) et de travail forcé (n° 29 et 105) sont les plus problématiques [CISL, 2006], la coopération a des effets tangibles dans au moins trois domaines du Travail décent [BIT 2002] : i) la réforme de la protection sociale, ii) la politique de l’emploi et du marché du travail et iii) le développement du dialogue social (cf. 2).

1.1.1. La réforme de la protection sociale

  • 5  Littéralement : « ceux qui n’ont plus deposte » tout en restant employés de leur danwei et qui dev (...)
  • 6  Dès 1993, la ville de Shanghai joue un rôle pilote dans les innovations en la matière.

9Alors que les restructurations et les privatisations ont engendré un besoin d’universalisation de la protection sociale et de son financement, il n’y a pas eu de véritable organisation unifiée des assurances sociales avant 2000. Cette année là est créé le Fonds National de Sécurité Sociale qui supporte cinq types de risques sociaux: vieillesse, maladie, chômage, accidents du travail et maternité. Mais une large population d’exclus du travail, issue des dégraissages massifs du secteur public, les xia gang zhigong5’., les chômeurs et jeunes retraités y ont difficilement accès. Ceux-là entrent dans le champ des dispositifs de politiques sociales initialement marqués par de grandes disparités interurbaines6, dont les expériences sont peu à peu mutualisées et étendues. Financées au coup par coup exclusivement sur deniers publics, ces actions se développent comme moyen de contenir les effets du sous-emploi urbain permanent, fruit de l’inemployabilité de ces catégories expulsées du secteur public.

  • 7  Définis par les municipalités en fonction du coût de la vie urbaine locale.
  • 8  À partir de 2007 les migrants sont devenus éligibles au revenu minimum garanti et il est question (...)

10La création du système des deux minima sociaux : la Garantie du minimum vital des habitants (minimum vital garanti pour les ouvriers et employés licenciés des entreprises d’État) et le Minimum vital des retraités complètent le tableau. Ces minima7 renvoient aux Trois lignes de garantie visant à endiguer la paupérisation urbaine [Livre Blanc sur le travail et la protection sociale, 2002]. Les difficultés de coordination de ces politiques sociales décentralisées en compliquent fortement le fonctionnement [Reutersward, 2005 ; Hussain, 2007] alors que d’autres institutions, mutualistes par exemple, sont inexistantes. Le salaire minimum a même été instauré en 2003 mais il reste défini par les contraintes locales. Conscient des exclusions existantes, notamment des mingong considérés comme non-résidents, le gouvernement a lancé plusieurs chantiers orientés vers l’universalisation des droits8, les réformes sociales ayant cependant une place secondaire dans le plan de relance initié en novembre 2008.

1.1.2. Politiques de l’emploi et du marché du travail

11Ce projet englobe aussi la gestion des chômeurs, via une grande liberté laissée aux municipalités dans l’imagination de catégories ad hocdont elles peuvent diversifier les statuts en fonction du degré de dépendance de l’emploi du secteur public. « Plafonné » en deçà de 5 %, le taux de chômage officiel ne comptabilise qu’un nombre très restreint de chômeurs dûment enregistrés (Cf. graphique 3), les migrants notamment en étant exclus.

Graphique 3 – Taux de chômage officiel 1980-2008 (%)

Graphique 3 – Taux de chômage officiel 1980-2008 (%)

12L’Académie chinoise des sciences sociales chiffre à environ 9,4% le taux de chômage urbain et les travaux spécialisés [Knight, Xue, 2004 ; Giles et al., 2005 ; Hu, Sheng, 2006] montrent tous que depuis 1995 le taux de chômage urbain avoisine les 9 à 10% sans parler des autres formes de sous-emploi (Cf. graphique 4).

Graphique 4 – Estimations des taux de chômage total 1995-2003

Graphique 4 – Estimations des taux de chômage total 1995-2003

13Peu à peu, le système de reclassement s’est construit sur le « modèle de Shanghai » (Shanghaï moshi) en matière de ré-emploi inauguré en 1993, généralisé et systématisé en 1998 : les bureaux du travail et les syndicats à tous les niveaux (provincial, municipal, local) sont mobilisés pour qu’ils accèdent aux Centres de services pour le ré-emploi (zaijiuye fuwu zhongxin) [Lee, Warner, 2004]. Cette politique spécifique et volontariste orientée vers l’employabilité a été arrêtée fin 2005 dans les zones urbaines où l’on a considéré comme achevée la réforme du marché du travail, i. e. les villes et les zones dynamiques. Le pragmatisme dans la gestion du chômage de masse a toujours prévalu, y compris le développement des petits boulots informels, avec le soutien inattendu de l’OIT [Howell, 2002] dans une Chine qui se tertiarise rapidement (Cf. graphique 5).

Graphique 5 – Répartition sectorielle de l’emploi (%)

Graphique 5 – Répartition sectorielle de l’emploi (%)

14Face aux tensions sur le marché du travail urbain, les Conférences nationales pour le ré-emploi de 2002 et 2003, sous l’égide de l’OIT, ont mis l’accent sur l’organisation d’une politique active de l’emploi. Les Centres de ré-emploi sont mués en un véritable Service public de l’emploi, qui implique treize ministères, ayant vocation à aider systématiquement les xia gang dans leurs démarches (accès aux allocations, aux formations, aux offres d’emploi, aide à la création d’entreprises individuelles…).

15Les Forums successifs pour l’emploi en Chine [BIT 2004 a, b] ont inscrit le chômage de masse comme sujet prioritaire. De même, l’organisation du Forum asiatique pour l’emploi [BIT, 2007] à Pékin nous renseigne sur l’importance du sujet au plus haut niveau. La nouvelle loi sur la promotion de l’emploi (février 2007) vise aussi à améliorer la prise en charge des sans emplois et à lutter contre la discrimination à l’embauche, les xia gang se positionnant derrière les mingong dans la file d’attente du marché du travail. De fait, le marché du travail urbain voit coexister des rapports salariaux très différents, héritiers des formes salariales de l’ère socialiste ou entièrement nouveaux, fortement influencés par la nature de la concurrence inter-firmes (Cf. typologie).

Tableau 1 – Typologie des formes du rapport salarial urbain

Type de firmes

Type de salariés

Employeur

Forme du rapport salarial

Formes de la concurrence

A- Entreprises d’État

Travailleurs urbains

État ou collectivités locales urbaines

« A la japonaise »(1)

Oligopoles ou monopoles nationaux, groupes de taille mondiale

B- Entreprises Collectives

Travailleurs urbains

Collectivités locales urbaines

Hybride de A et D selon la taille et le statut (public ou privatisées)(a)

Marché local urbain concurrentiel

C- Entreprises de Bourgs et de Villages

Travailleurs ruraux

Collectivités locales des Bourgs et Villages

Paternaliste(b)

Marché local rural ou sous-traitants de A et B

D- PME chinoises d’outremer

Travailleurs migrants

PME du secteur privé, sous-traitants de E, de A

« Autoritaire asiatique »(c)

Sous-traitants de E, A ou B

Concurrence vive

E- IDE occidentaux

Travailleurs urbains

FMN de la Triade

 Moderne, fondé sur les principes du Management des Ressources Humaines et Responsabilité Sociale des Entreprises

Exportations

Marché concurrentiel mondial

On devrait aussi rajouter la catégorie croissante des très petites firmes familiales qui trouvent de grandes opportunités dans la diversification du secteur privé

(a) Cf Perisse (2008), Chan, Unger (2009), i. e. un rapport salarial proche des marchés internes des grandes firmes nippones.

(b) Cf Perisse (2006), i. e. un rapport salarial original piloté par les municipalités rurales suite à la désagrégation des Communes populaires et destiné à offrir un emploi non agricole à la population locale. En voie de disparition. Il a surtout évolué en direction du type D.

(c) Rapport salarial où l’autorité absolue du chef d’entreprise est contrebalancée par des relations sociales assises sur les guanxi, les relations personnelles. D’où un management à la fois autoritaire et une attente réciproque de bienveillance de la part de la main-d’œuvre en échange de sa coopération.

16La Chine officielle fait donc le constat que l’insécurité économique est potentiellement dangereuse. Mais le hiatus est grand entre la bonne volonté affichée en haut lieu et la réalité de l’application des règles, désignant un ensemble de blocages institutionnels qui tiennent à la distribution des pouvoirs au sein de l’administration chinoise aussi bien qu’à la nature du régime politique (pas d’état de droit).

1. 2. Des règles légales à géométrie variable

17De fait, l’application du droit en Chine est très problématique : une loi juste ne garantit pas en soi la justice et l’organisation administrative propre à la Chine y joue un rôle important. La mise en œuvre des dispositifs législatifs est en général confiée aux agences d’État à différents échelons (national, provincial, municipal), mais la bureaucratie locale du ministère du Travail se heurte souvent à des réalités contradictoires : limiter le ressentiment social en rendant la loi effective d’une part, de l’autre affronter les firmes peu coopératives (souvent les PME publiques ou privatisées) ou les autorités municipales en charge des affaires économiques surtout soucieuses d’éviter la hausse des coûts du travail. D’où l’application de règles différentes ou différenciées selon les catégories de salariés concernées.

1.2.1. L’exploitation des travailleurs migrants (mingong)

18Le droit du travail et la protection sociale n’ont pas été conçus pour être appliqués à cette main-d’œuvre secondaire exclue des droits associés à la détention du permis de résidence (hukou) urbain. Créé dès 1958 dans l’objectif de contrôler les mouvements de population, le hukou est attaché au lieu de naissance. Force de travail temporaire et d’appoint pour les entreprises d’État avant les réformes, les travailleurs-paysans ont pu trouver dans les Entreprises de bourgs et de villages des années 1980 un emploi salarié [Perisse, 2006]. Mais le contexte des années 1990, où les villes et les industries exportatrices fortement utilisatrices de cette main-d’œuvre peu onéreuse se développent rapidement, réduit les mingong à de véritables « sans papier ». Jusqu’à présent, seules les autorités locales des zones de forte demande ont pris le parti d’assouplir l’accès au hukou urbain, bien que le gouvernement envisage maintenant sa réforme progressive. Dorénavant bienvenus en ville, les municipalités redoutent toutefois un effet d’appel d’air lié à la pauvreté rurale ainsi que la disparition du différentiel de salaire entre migrants ruraux et travailleurs urbains, alors que les mingong exercent des activités indispensables, dédaignées par les urbains ou dans les nouveaux secteurs de services (hot lines, tourisme). Main-d’œuvre semi-clandestine, ils se trouvent dans une situation de non droit, ou à tout le moins sans protection légale (en général pas de contrat écrit, sauf dans le secteur public) et dans une situation de grande soumission aux employeurs [Chan, Zhu, 2003]. Or, ce régime d’exploitation combine plusieurs spécificités chinoises : le hukou, l’attitude protectionniste des syndicats urbains et l’impunité octroyée aux employeurs par les autorités locales aux intérêts bien compris [Chan, Wang, 2004].

  • 9  Souvent parce que les marges des employeurs (sous-traitants de sociétés taïwanaises ou de Hong Kon (...)

19Les conflits qui en découlent sont de plus en plus nombreux : souvent circonscrits au lieu de travail (vols, bris d’équipements ou destruction des stocks de marchandises, grève surprise, séquestration des directeurs ou démission inopinée…), ils peuvent aussi déboucher sur des manifestations publiques, l’interpellation des autorités publiques, la mobilisation de la presse, voire des suicides [Pareles, 2005 ; CLB 2007a, 2009]. Ils peuvent prendre une tournure dramatique, signe du désespoir auquel certains peuvent être acculés quand les salaires ne sont pas versés9, les accidents du travail négligés. À tout le moins, ils signalent une mauvaise coopération employeur-employés. Le risque social associé aux mingong tient cependant moins aux événements ponctuels tant qu’ils restent strictement localisés et spontanés. La menace tient plutôt à la tendance à vouloir régler par soi-même des conflits avec les patrons, par le recours à la violence : les « immigrés de l’intérieur » font peur et nourrissent un discours sécuritaire qui contraint les autorités à trouver des solutions (Pedroletti B., 2005a). Les cadres locaux du Parti sont d’ores et déjà évalués en fonction de leurs capacités à circonscrire les mouvements de contestation.

20Pour la plupart cependant, les mingong réclament seulement l’application de la loi, que les patrons hors la loi ou les autorités municipales corrompues soient poursuivis. Ils veulent in fine un statut, celui de salarié normal et qu’on reconnaisse leur contribution à la croissance économique. Au besoin ils votent avec leurs pieds, engendrant, avant la crise actuelle, des pénuries de main-d’œuvre (Province du Guangdong, avec extension au Fujian et Jiangsu [Lemoine, 2006]) qui tiennent aux trop faibles salaires, aux conditions de vie et de travail indignes ou à l’accès aux services publics trop coûteux [Chen Y., 2003].

  • 10  Qui rémunèrent, nomment et révoquent les juges.
  • 11  On peut citer d’autres lacunes : Code du travail mal rédigé (imprécis, incomplet, termes généraux… (...)

21La seconde raison d’ineffectivité de la loi vient de son application flexible. Le cadre institutionnel décentralisé chinois est propice au développement du protectionnisme local. Pouvant établir leurs propres règlements, les autorités locales10, de même que les organes du Parti, ont aussi le pouvoir d’orienter les décisions de justice, notamment pour assouplir les jugements et décisions en faveur des parties et intérêts économiques locaux [Cabestan, 1996 ; Chen J., 2002]. L’ineffectivité du droit du travail pour les mingong tient donc aux intérêts économiques en jeu ou, au mieux, à un laisser-faire de la part des autorités locales ou des syndicats qui visent à limiter leur accès à la justice par l’intimidation ou le recours immodéré à l’accord extra-judiciaire (la médiation) dans l’unique but d’éviter un procès. De plus, au pouvoir de mise en œuvre plus ou moins scrupuleuse des lois par les instances locales s’ajoute leur pouvoir propre de réglementation, ce qui rend l’application administrative du droit encore plus problématique [Chen J., 2002] et diminue son pouvoir de réguler les relations salariales : il est souvent difficile de dire quelle loi ou règlement doit s’appliquer11, les décisions de justices restent souvent lettre morte.

  • 12  En 2007 le gouvernement Belge, avec le soutien du PNUD, a démarré un programme pilote avec l’Assoc (...)
  • 13  Les campagnes largement médiatisées de récupération des salaires impayés se tiennent en général en (...)

22Le retour des grandes campagnes de mobilisation se veut une réponse gouvernementale énergique. Celle pour la « protection des droits légaux » des migrants lancée lors du xvie Congrès du PCC de novembre 2002 vise à démontrer que l’État s’est saisi du problème, qu’il se présente comme le défenseur des droits des migrants, proclamant le caractère universel des lois nationales et leur valeur supérieure sur les règlements administratifs. Ce nouveau discours, relayé au niveau local par les organisations de masses (Ligue des femmes, Fédération nationale des syndicats chinois…), vise à faire apparaître la solidarité entre l’État, le Parti et les migrants contre les employeurs et les cadres locaux corrompus. Une grande campagne pour la formation juridique des migrants est même lancée à partir d’octobre 200312, afin de développer la conscience de leurs droits, de l’existence des procédures légales et canaliser leur ressentiment dans des procédures idoines. L’effet symbolique du paiement des arriérés de salaires13, autant que l’actuelle sollicitude du gouvernement vis-à-vis des migrants sans emploi, est important : les revendications des migrants y trouvent une légitimité certaine, l’État aussi qui peut faire prévaloir sa bonne volonté [Froissart, 2005]. En janvier 2006 un fonds d’aide juridique aux migrants a été mis en place (Agence Xihnua, 05/02/2007), à l’image du système expérimenté à Shanghai [Chen F., 2004]. Dans le même temps, quelques patrons de PME sont arrêtés, inculpés de crimes économiques ou de violation du Code du travail.

23L’effet paradoxal de ces campagnes est que les migrants voient confirmés leurs droits définis par la loi et soutenus par l’État, sans que ces mêmes droits soient garantis dans la pratique des usines, notamment à cause de la collusion entre employeurs et syndicats. Les efforts de l’État sont donc en grande partie vains, en raison de l’absence de résultats tangibles qui sapent les fondements même de sa légitimité à mener de telles campagnes ; mais surtout en raison du fait que seuls des individus corrompus sont attaqués et non le système qui produit le protectionnisme local.

  • 14  Impliquant notamment le Département de l’assurance du travail, du ministère de l’Agriculture, de l (...)
  • 15  Au point que l’Assemblée nationale populaire qui avait lancé une grande enquête sur l’application (...)
  • 16  Le seul nombre des plaintes aurait doublé de 2007 à 2008, et déjà augmenté d’un tiers pour la prem (...)
  • 17  Cf. l’examen par la branche hong-kongaise de la CSI de cinq formules standards de contrats issus d (...)

24La nouvelle campagne ouverte en 2006 marque une étape supplémentaire : suite à une vaste enquête diligentée en 2005 par trente départements administratifs ou ministères14, le Conseil des affaires d’État se saisit pour la première fois de la question des migrants et pointe la question de l’absence de contrat de travail dans les PME du secteur privé. On envisage de créer un registre des travailleurs migrants à l’échelle nationale afin de contrôler la régularité de leur emploi (Agence Xinhua, 12/01/2007). La loi sur le Contrat de travail (applicable au 1er janvier 2008) constitue une réponse supposée adéquate [Perisse, 2009], quoique l’effort pour s’approcher de la définition habituelle du contrat de travail (travail pour autrui, subordination et rémunération) ait été limité aux contrats supérieurs à 1 an à la demande des employeurs dénonçant une « loi à la française » [Bondois, 2008]. Face à la vague de licenciements qui a précédé sa mise en œuvre, à laquelle s’ajoutent les effets (certes limités) de la crise économique, les efforts gouvernementaux tournent court15 : les difficultés économiques récentes ont conduit à la suspension partielle de cette nouvelle loi (provisionnement des salaires, cotisations sociales obligatoires, négociations salariales) et à la relance des litiges16 quand des contrats écrits font défaut. Les migrants renvoient donc le gouvernement à ses propres contradictions : prôner l’application de la loi tout en laissant aux cadres locaux la possibilité d’en détourner l’esprit17.

  • 18  On notera un changement de terminologie : exit le péjoratif mingong qui devient migrant worker.

25Un pas de plus a été fait avec l’élection de trois députés migrants à l’Assemblée nationale populaire pour la session de mars 2008 (China Daily, 29/02/2008)18. Mais si la loi vise à mettre l’ensemble des salariés sur un pied d’égalité, le hukou impose toujours un traitement différentiel. De fait, si le lien de subordination caractéristique du contrat de travail est bien admis, le droit seul est insuffisant pour éliminer la discrimination dès lors que le pouvoir réglementaire des administrations locales rend l’application de la loi discriminatoire . À nouveau, le problème ne tient pas à la loi mais à son application (CLB, 21/03/2006). De plus le recours régulier à des campagnes politico-légales d’application du droit est de nature à saper l’autorité de la loi elle-même [Chen J., 2002].

1.2.2. Déclassement des anciens « maîtres du pays »

26Les difficultés rencontrées par les travailleurs urbains des entreprises d’État sont d’une autre nature, mais relèvent des mêmes difficultés légales. Alors que les migrants connaissent une crise du travail liée à l’absence de sécurisation de leur statut de salariés dans une économie de marché, les nouveaux pauvres urbains subissent une crise de mutation, liée à la perte de leur statut de travailleurs privilégiés. La généralisation du contrat de travail à partir de 1995 a rompu le contrat social implicite entre l’État et ses salariés [Frazier, 2004] : la danwei, soit en cessation de paiement et donc liquidée ne peut verser les allocations prévues, soit lancée dans de drastiques plans de redressement ou encore privatisée, ne peut plus supporter ses propres xia gang, verser les indemnités chômage ou les prestations de maladie prévues, encore moins les retraites. Institution centrale du salariat urbain socialiste, la danwei assurait l’ensemble des prestations sociales de ses travailleurs et assume plus ou moins aisément sa perte de statut dans l’organisation de la vie sociale [Perisse, 2008]. Tout dépend alors de la réelle volonté des autorités locales : soit elles sont incapables de contraindre ces firmes à régler leurs cotisations, soit elles destinent les fonds à d’autres objectifs plus fructueux.

27Au delà, on trouve l’organisation frauduleuse de privatisations ou de certaines faillites dans laquelle les autorités municipales peuvent être impliquées. Dans tous les cas, les laissés pour compte précipités dans la précarité d’une sous-classe [Solinger, 2006] ne peuvent que constater l’enrichissement de certains alors qu’officiellement les caisses sont vides… Mais les situations sont très contrastées entre un chômeur de la région dynamique de Shanghai qui demande seulement l’application du contrat collectif et les chômeurs des villes du nord-est confrontés à la faillite de l’industrie lourde de type soviétique. La plupart d’ailleurs ne revendiquent pas le retour aux relations sociales d’avant les réformes qu’ils ne contestent pas. Ils ne réclament pas davantage le partage des fruits de la croissance, à la différence des mingong. Ils demandent eux aussi que la loi soit appliquée, que les allocations prévues soient versées et que l’on considère que leur génération est sacrifiée [CLB, D&D, 2008]. Une réelle « crise de subsistance » [Chen F., 2000] est écartée par le filet de protection sociale publique minimale. C’est pourquoi cette demande vise uniquement à obtenir que les droits à compensations financières soient effectifs, d’où l’aspect rituel de la protestation [Rocca, 2006] et l’occupation de l’espace public en vue d’attirer l’attention des autorités de niveaux supérieurs sur le bien fondé des revendications.

  • 19  Sauf l’affaire de Liaoyang (2002), qui ressemble fort à un dérapage policier.  

28Rassemblant parfois plusieurs milliers de personnes, bien que l’on ait soin de licencier par petits paquets, ces protestations publiques se caractérisent par leur spontanéité, l’absence de structure organisationnelle et de meneur, mais elles peuvent parfois attirer la sympathie des cadres syndicaux ou du Bureau local du Travail : les salariés mobilisés s’engagent en leurs noms. Elles sont surtout parfaitement circonscrites : toutes les manifestations relatives au secteur d’État sont confinées aux contours de la danwei et s’adressent au premier chef à la Direction [Chen F., 2000]. Il s’en suit une parcellisation de la vie sociale qui explique à la fois la tolérance relative dont bénéficient ces actions collectives et l’impossibilité, jusqu’à présent, d’une coordination avec d’autres danwei. Une solution de type Solidarność est donc exclue et vains sont les espoirs des ONG basées à l’étranger (notamment China Labour Bulletin ou Human Rights in China…) de voir un grand mouvement syndical conduire à un changement majeur. La légitimité proclamée de ces protestations repose sur la satisfaction de droits garantis par la loi, auxquels les autorités de niveaux supérieurs doivent répondre symboliquement ou non, au risque de se délégitimer elles-mêmes19 [Cai Y., 2002]. On peut alors parler de « résistance de plein droit », forme de contestation populaire qui revendique l’égalité, les droits et l’application de la loi [O’Brien, 1996]. Sans être dupes et à l’instar des mingong, ces exclus mettent le discours gouvernemental en porte à faux avec les réalités.

29En somme des solutions techniques ont suffi jusqu’à présent à résoudre les conflits, notamment via le financement par le budget de l’État des allocations prévues dans le système des « deux garanties » et la généralisation du système de ré-emploi. De fait, les politiques sociales imaginées, y compris l’aide sociale municipale, peuvent s’interpréter comme le passage de la dépendance de la danwei à une dépendance organisée par l’État [Rocca, 2006]. Il reste néanmoins que ces exclus de la croissance représentent une part importante de la population urbaine. Leurs capacités de nuisance par la mobilisation de l’opinion publique ne sont pas négligeables, surtout s’ils sont chômeurs, xia gang ou retraités des grosses entreprises d’État.

30La prise de conscience d’une crise sociale larvée, chez les mingong comme chez les xia gang, a donc contraint le gouvernement chinois et ses diverses agences à trouver des solutions. Alors qu’il leur est de plus en plus difficile d’invoquer les différences de statut dans un marché du travail qui tend au contraire à les gommer pour maintenir une application discriminatoire de la loi, les autorités publiques se cantonnent à un tâtonnement plus ou moins efficace dans l’unique objectif d’éviter le conflit social généralisé. Cependant, l’efficacité de ces solutions pragmatiques face à une demande de Droit ne doit pas cacher le principal : si la transition salariale reste si tendue en Chine, c’est parce que le marché du travail s’est développé sans que des d’institutions intermédiaires effectives ne puissent voir le jour. Cette transition se trouve alors entravée par ce blocage institutionnel directement hérité de la façon dont ont été conduites les réformes.

2. Des institutions intermédiaires faibles

31La faiblesse des institutions relais se fait cruellement sentir pour canaliser les griefs et assurer des voies de résolution aux problèmes nouveaux posés par un environnement inédit, en dehors des organisations officielles (FNSC, Ligue des Femmes…) dont le rôle est plutôt de s’assurer que les laissés pour compte acceptent d’abord de compter sur eux-mêmes pour trouver des solutions à l’instar des mingong. L’organisation de mécanismes institués de gestion des conflits dans le cadre des toutes nouvelles lois vise certes à sortir du bricolage de solutions localisées qui prévalait jusque là, mais aussi à maintenir le contrôle des populations. Ces institutions ont cependant bien du mal à fonctionner correctement en raison d’une justice du travail aux effets limités, d’une conception particulière de la négociation collective handicapée par l’absence de droit d’association perpétuant une forme de représentation syndicale peu performante. Rencontrant des situations conflictuelles distinctes, les exclus urbains ou migrants éprouvent les plus grandes difficultés à saisir qu’ils font face au même problème, celui du conflit capital-travail : rationalisation pour les uns, exploitation pour les autres.

2.1. Heurs et malheurs du contrat collectif de travail

2.1.1. Difficile résolution des conflits ouverts

32La régulière et vive croissance des conflits du travail ces dernières années, quoique difficile à estimer, est liée à des motifs récurrents tels que le non respect des termes du contrat de travail ainsi que des différends sur les salaires et les assurances sociales. Le système de résolution inclut dans le Code du travail les traitait avec beaucoup de difficultés. La nouvelle Loi sur la résolution des conflits du travail, en vigueur depuis le 1er mai 2008, est supposée y suppléer. Le système s’appuie sur la ratification, en 1990, et la mise en œuvre, en 1996, de la convention n° 144 de l’OIT concernant les négociations tripartites, selon une interprétation toute particulière puisque les trois « parties » ne sont pas indépendantes.

33Trois mécanismes sont prévus :
1) La Commission de médiation (laodong zhengyi tiaojie weyunanhui). Inspirée des mécanismes de résolution des conflits propres aux entreprises d’État (article 79 du Code du travail), la médiation a rapidement perdu de son efficacité à partir de 1995 [Hualing, Choy, 2004], conséquence de la montée des conflits et de la perte de crédibilité du mécanisme associé à la représentativité syndicale (cf infra). Les firmes privées n’avaient par ailleurs aucune incitation à créer cette instance fondée sur la bonne volonté. La nouvelle loi cherche cependant à faire du recours à cette instance une priorité afin de désengorger les Comités d’arbitrage et les tribunaux civils mais aussi pour tenter de contraindre les parties à s’entendre. Pour en faciliter l’accès aux salariés, une Commission pourra être constituée hors des firmes, au niveau du village, de la ville ou du district résidentiel. Mais surtout le contrôle par une Cour de l’application de l’accord passé se veut un gage d’efficacité.

342) Jusqu’à présent, un nombre croissant de conflits arrive devant le Comité d’arbitrage du travail (zhongcai weiyuanhui) organisé au niveau du district et au delà (article 84). Composé de représentants du Bureau local du travail, du syndicat au même échelon et de représentant des employeurs, il fonctionne selon une procédure de conciliation.

35Généralement favorable aux travailleurs, surtout s’il s’agit du secteur privé, il est devenu une procédure de plus en plus utilisée, notamment par les mingong. Face à un mauvais fonctionnement manifeste qui en limitait fortement l’accès, la nouvelle loi l’améliore substantiellement : les taxes dissuasives et les délais de dépôt très courts ont été modifiés, le rendant très accessible, simple et peu coûteux. Les délais de règlement des litiges ont été fortement réduits pour que les progrès soient tangibles. Leur activité risque cependant d’être entravée par des budgets trop justes étant donnée l’expansion des plaintes et les délais impartis auront du mal à être respectés, d’autant que le personnel compétent fait défaut. Sur le papier, ces avancées constituent de réels progrès dans la protection des droits des travailleurs et la reconnaissance du caractère subordonné du travail salarié [Zhao, 2009]. Mais le problème crucial et endémique n’est pas résolu : organisme tripartie, le Comité est d’une indépendance discutable, deux représentants étant directement liés à l’État (Bureau local du travail, Commission des Affaires économiques) quant aux syndicats, ils le sont indirectement. L’impartialité du Comité n’est donc pas assurée, ce d’autant plus que les gouvernements locaux auront souvent les guanxi (bonnes connexions) efficaces pour protéger leurs entrepreneurs d’une législation qui limite leurs pouvoirs [Hualing, Choy, 2004].

363) On comprend aisément pourquoi le nombre de conflits du travail qui arrivent devant les Tribunaux populaires sont en expansion, signe d’un recours de plus en plus répandu et de la relative confiance dont ils jouissent [Zhang Y., 2005].

37Les tribunaux ne sont pourtant d’aucun secours pour les employés victimes des restructurations des entreprises d’État, au motif qu’il s’agit de questions relevant de la politique d’État et qui devraient être traitées par les autorités concernées ou les Comités d’arbitrage [Chen F., 2004 ; CLB-DD, 2008]. L’absence d’une véritable institution de règlement des conflits du travail dans le secteur public conduit seulement à la revivification des Services des Départements des lettres et visites de masse (xinfang bumen) à l’efficacité douteuse et dont le seul mérite est de laisser croire aux pétitionnaires dépourvus de réelle solution que leurs griefs sont légitimes et peuvent au moins être entendus [Thireau, Linshan, 2003]. Vis-à-vis des PME privées ou publiques, les Cours sont très réticentes à se saisir des conflits du travail, au prétexte qu’il s’agit de sujets triviaux et sans intérêt.

38Les tribunaux sont donc d’un recours très modéré en matière de conflits du travail, d’autant que les plaignants n’auront pas face à eux des juges compétents en droit du travail, à la différence des Comités d’arbitrage. Les frais engagés et l’absence d’application des jugements, tendent à approfondir l’impression de futilité des procédures légales et accroissent le ressentiment social (CLB, 10/11/2005). La nouvelle loi cherche d’ailleurs à restreindre la tendance croissante à court-circuiter les Comités d’arbitrage et à transformer des conflits spécifiques en conflits civils pour contraindre le tribunal à s’en saisir. Vouloir faire des Comités d’arbitrage la juridiction spécialisée dans les questions du travail est cependant un pas vers la reconnaissance de la spécificité de ces dernières. Il s’agit, d’une part, de faire accéder les mingong au statut de travailleurs normaux [Harper, 2004] et, de l’autre, d’admettre la normalité des conflits employeurs-employés dans une économie de marché. Que ces Comités fonctionnent mieux qu’avant est pourtant douteux tant que les autres institutions chargées du respect de la loi (inspection du travail, syndicats officiels) n’évoluent pas pour contrebalancer le pouvoir des employeurs [Cooney, 2007]. Concrètement, ils semblent en effet mal équipés (budgets mal assurés, manque de personnel compétent) pour traiter de la vague croissante des conflits du travail. Les efforts manifestes du gouvernement pour doter la Chine des standards du travail communément admis se heurtent aussi à la stratégie d’endiguement des conflits fondée sur l’individualisation des plaintes qui laisse percer sa crainte du caractère collectif de ces conflits ; crainte que traduit un processus de négociations collectives vidé de sa substance.

2.1.2. Des relations professionnelles « aux caractéristiques chinoises »

  • 20  Comme l’Association nationale des entrepreneurs, créée en 1999, notamment pour représenter les emp (...)

39Le Code du travail a bien prévu la possibilité formelle de signer des contrats collectifs de travail (article 33) au niveau de l’entreprise où les représentants de la FNSC et les organisations employeurs20 sont désignés comme acteurs incontournables. Nulle part il n’est prévu que le(s) représentant(s) syndical(aux) soi(en)t désigné(s) par les salariés. De fait la procédure impulsée par le ministère du Travail et mise en œuvre par la FNSC a institué un ensemble de normes très précises : un modèle fourni par les instances nationales (FNSC, Commission des Affaires économiques, Association nationale des entrepreneurs) se conformant aux lois en vigueur. Le résultat a été que les firmes, essentiellement les entreprises d’État et certaines FMN occidentales ciblées symboliquement (Wal-Mart, Mac Donalds’, Dell…), se sont pliées à l’obligation considérée plutôt comme une formalité [Clarke et al., 2004]. In fine le contrat collectif, qui devrait être un processus de négociation entre parties impliquées engageant non simplement des individus qui négocient leurs prestations mutuelles mais qui créent les règles collectives indispensables à leur coopération, se voit entièrement vidé de sa substance par la loi. La « consultation collective » (jiti xieshang), avant tout définie comme consensuelle, nie en effet la nature adverse des relations professionnelles.

  • 21  Par exemple en 2007 la FNSC se donne jusqu’à 2012 pour que la totalité des firmes en Chine aient m (...)

40Les « caractéristiques chinoises » des relations professionnelles résideraient donc dans cette particularité : elles sont réputées par la loi n’être ni conflictuelles, ni adverses. Via des normes de procédures légales maintenant très bien relayées par des lois et règlements provinciaux, on s’assure que la négociation décentralisée est vidée de tout contenu. Cela pourrait n’être qu’une réponse ad hoc à une demande de l’OIT d’où le caractère artificiel du processus, l’empaquetage formel de la négociation collective dans un ensemble de prescriptions finissant par rendre triviale la nature conflictuelle de ces compromis [Warner, NG 1999]. Il faut plus probablement y voir aussi une tentative de trouver une solution adéquate qui s’appuie sur le renforcement du rôle des syndicats officiels, eux-mêmes à la recherche d’un nouveau support de légitimité et de modernisation21. En 2006, un document commun à la FNSC, au Ministère du travail et à l’Association Nationale des Entrepreneurs engageait tous leurs échelons à mettre tout en œuvre pour le développement des consultations collectives au niveau régional ou d’une industrie spécifique, en particulier là où on trouve une grande concentration de PME travaillant dans la même activité. Là encore Shanghai a donné l’exemple. Mais cette évolution semble plutôt destinée à déplacer le processus de négociation collective en dehors de l’entreprise et ainsi d’en limiter le caractère décentralisé [CLB, 2007b].

41Dix ans après, le processus impulsé par le haut est un échec reconnu. Cela est particulièrement avéré dans le secteur privé où les relations sociales sont très tendues, alors qu’il aurait pu être une voie parfaitement légale d’institution d’un réel dialogue social décentralisé [Chan, 2006]. Ce climat de méfiance généralisée au sein des relations professionnelles dans tous les secteurs (privé/migrants atomisés, public/urbains précarisés) signe l’absence de mécanisme qui assure l’intégration et la stabilisation des relations salariales et explique que les conflits collectifs se développent en dehors des procédures prévues, même si l’on doit admettre que ce processus, si restreint soit-il, a fait un peu progresser les standards du travail applicables en Chine et la connaissance qu’en ont les intéressés.

  • 22  Alors même que la municipalité de Shenzhen expérimente depuis août 2008 un nouvelle formule d’appl (...)

42La nouvelle loi sur le contrat de travail se veut une réponse : tenant compte du caractère déséquilibré de la relation d’emploi, elle vise à « construire et développer une relation d’emploi harmonieuse et stable » (article 1) mais a dû renoncer à approfondir le mécanisme des consultations collectives. Face au ralentissement économique, la FNSC a même suspendu les négociations collectives dans les firmes en difficulté pour éviter d’avoir à cautionner les augmentations de salaires justifiées22. La position ambiguë de la FNSC, qui d’un côté soutient l’amélioration juridique du statut des salariés et de l’autre cherche à en préserver localement les firmes, est révélatrice du problème qui lui est posé. Car, en effet, pour qu’un véritable processus de négociations collectives puisse se développer, il faudrait qu’existent des acteurs sociaux collectifs, aussi bien du côté des salariés que du côté patronal, capables de formuler leurs propres intérêts et opinions [Lee C. H., 2006]. Cet état des choses renvoie à l’absence d’autonomie de la représentation des parties impliquées, i. e. à la nature des syndicats chinois et au rôle qu’on veut bien leur faire jouer.

2.2. La question syndicale

  • 23  Elle n’a retrouvé qu’en juin 2002 son siège de représentant-travailleur dans les instances de disc (...)

43Signataire du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels en février 2001, le gouvernement chinois a immédiatement émis une réserve : « les dispositions garanties à l’article 8. 1(a) du Pacte, à savoir le droit qu’a toute personne de former des syndicats et de s’affilier au syndicat de son choix, seraient traitées conformément à la législation chinoise » [CISL, 2005] qui ne reconnaît qu’une seule organisation syndicale, la FNSC23.

44Le droit de grève a d’ailleurs été supprimé de la Constitution en 1982, au motif que le socialisme chinois avait réussi à « éradiquer les problèmes entre le prolétariat et les propriétaires d’entreprises » [CISL, 2005]. Pour autant la loi sur les syndicats reconnaît comme légaux les ralentissements et les arrêts de travail (article 27). Mais il n’existe aucune protection des grévistes, ceux-ci étant dans une zone légale plus ou moins grise. Cependant devant la multiplication des conflits collectifs du travail, la FNSC et certains juristes du travail [Kai, 2004] considèrent comme nécessaire une nouvelle législation sur le droit de grève, expérimentée dans le nord-est du pays.

45Le problème central qui se pose maintenant à la FNSC est son rôle dans un univers salarial qui a radicalement changé. Traditionnellement considéré comme une courroie de transmission entre le Parti et les travailleurs, ce syndicat de type soviétique apparaît comme largement inadéquat alors qu’il n’a ni tradition ni expérience pour organiser les travailleurs au niveau de l’entreprise. La FNSC se trouve par ailleurs dans une position difficile à tenir : ses attributions officielles sont à la fois de défendre les droits des travailleurs et de l’autre de s’assurer que les intérêts de la Nation sont préservés. Lorsque ces derniers deviennent la promotion du capitalisme et des intérêts des entreprises, sa position devient inconfortable… On comprend alors pourquoi, dans le secteur public qui était son seul fief, elle est apparue comme un département du management dont le rôle a été de faire accepter les réformes et les licenciements, alors que Deng Xiao Ping avait plutôt conçu son rôle dans les années 1980 comme un contre pouvoir à celui octroyé aux managers. La FNSC peut à juste titre être perçue comme travaillant contre les intérêts des salariés, cherchant seulement à renforcer l’autorité du management [Seung, 2000] y compris dans les danwei où elle compte de nombreux membres [Ding, et al. 2002]. De ce point de vue il n’est pas inexact de considérer que les mouvements sociaux sont le résultat de l’inaction syndicale, ou pire, de sa collusion avec le management plus que de ses liens avec le Parti [Clarke et al., 2004].

  • 24  Avec une relative efficacité : elle a obtenu à plusieurs reprises des améliorations substantielles (...)
  • 25  FNSC (7 février 2001) : Recommandations sur le renforcement syndical dans les nouvelles entreprise (...)
  • 26  Cette entreprise ouvertement anti-syndicale avait été choisie à dessein par la direction de la FNS (...)

46Pourtant la FNSC avait déjà tenté en 1988 de revivifier le syndicalisme à la base pour redevenir l’instrument légal de promotion des droits des travailleurs. Avec ce projet, quelque peu contrarié par les événements de Tian’an men, elle joue aussi sa survie comme agence d’État face à la disparition de ses bastions dans le secteur public. Dans ce nouveau rôle on ne peut pas dire qu’elle ait démérité. De par son statut, supérieur à celui du ministère du Travail au sein de l’organisation du pouvoir chinois, elle a pu devenir un interlocuteur écouté dans plusieurs domaines des réformes tels que la rédaction et la promotion du Code du travail et des lois afférentes24, la mise en œuvre des politiques de soutien aux chômeurs urbains (accès aux minima sociaux légaux, soutien juridique, programmes de formation [NG, IP 2006]…). On peut citer également, plus récemment, la syndicalisation des firmes étrangères et privées (2001) 25, puis la syndicalisation des mingong en 2003 (CLB, 26/03/2006). Le Livre Bleu de 2005 se veut un agenda assez complet d’actions [ACFTU, 2005] bien qu’une large partie de celles-ci consiste à éviter que des solutions improvisées (notamment quand les firmes étrangères occidentales ont décidé à partir de 1999 d’organiser l’élection de représentants syndicaux en vue des consultations collectives) ne débouchent sur la réapparition de syndicats autonomes. L’affaire Wal-Mart26 est un modèle du genre : action se voulant exemplaire [White, 2006], elle peut être vue à ce titre comme la volonté d’investir le syndicalisme de base [Chan, 2004], mais action symbolique, de fait pilotée par l’État CLB, 15/08/2006), elle est la caricature d’un syndicalisme instrumentalisé. Cela ne facilite pas son travail dans l’ensemble des PME du secteur privé, surtout celles des entrepreneurs chinois d’outremer particulièrement récalcitrants à la présence syndicale, fût-elle « aux caractéristiques chinoises » (qui assure la direction de son entière collaboration). Les autorités locales municipales ou du ministère du Travail ne lui facilitent pas nécessairement la tâche. Même consciente de sa relative perte de pouvoir de négociation par rapport à la période socialiste [Howell, 2006], la FNSC semble avoir trouvé une voie de reconstruction d’une légitimité assise sur de nouvelles règles plus adéquates au contexte contemporain.

47D’où vient alors la très mauvaise réputation de la FNSC auprès des travailleurs et de l’OIT ? Par définition, la FNSC ne conçoit son action que sous le contrôle du Parti et du gouvernement. Cela n’est pas en soi un problème, car la raison pour laquelle la plupart des salariés se détournent du syndicat officiel n’est pas idéologique : les travailleurs sont d’abord oppressés par leurs employeurs. Et, ici, l’interventionnisme ad hoc de la FNSC, piloté par la Direction nationale qui fixe des objectifs chiffrés, face aux conflits sociaux ne s’attaque pas au déséquilibre des relations employeurs/employés, quel que soit le secteur. Incapables d’infléchir concrètement la forme de capitalisme qui s’est développée en Chine et malgré les efforts pour déléguer un personnel de terrain de meilleure qualité, la FNSC et ses composantes peuvent seulement promouvoir les intérêts des travailleurs, syndiquer sur le papier des milliers de firmes, elles ne peuvent pas représenter leurs intérêts au sein des entreprises et les représentants de ces derniers dans les consultations collectives ne parlent pas en leur nom, ils sont nommés et rémunérés par le syndicat, i. e. par le management. Cela dépasse la simple absence d’indépendance, héritage de l’ère socialiste : dans cet environnement de socialisme abâtardi qui sert de façade à un autoritarisme pour soutenir l’accumulation du capital, les syndicats de la FNSC n’ont pas le pouvoir d’agir au nom des salariés alors même que les lois existantes le leur permettraient [Taylor, Li, 2006]. En tant qu’organe d’État, leur rôle se limite à assister les autorités dans le processus de gouvernance sociale. Son action est donc subordonnée aux besoins de maintien de la stabilité sociale et au-delà, de la légitimité du pouvoir. D’autant plus qu’au fil des réformes les fonctions traditionnelles de la FNSC ont été prises en charge par d’autres institutions : le Ministère du travail gère le welfare en direction des chômeurs urbains alors que la FNSC n’est qu’un exécutant, la police contient les conflits du travail qui arrivent sur la place publique et le marché gère les coûts du travail.

48Les chômeurs urbains ainsi que les mingong préfèrent donc se tourner vers d’autres instances dont ce n’est pourtant pas le rôle telles que le Bureau local du travail, l’Administration d’État chargée de la sécurité au travail, la Fédération des femmes voire des organisations promouvant la Responsabilité sociale des Entreprises… Ces dernières années, on assiste même à l’émergence d’ONG supportées par le gouvernement qui ont pour objet explicite de traiter des difficultés rencontrées par les migrants. Subventionnées par l’État, elles assurent une délégation de services publics, notamment l’aide juridique. Évidement leur existence légale est soumise au rôle que l’État veut bien leur reconnaître : combler les espaces vides du système sans le remettre en cause et perpétuer le statu quo en organisant les voies légales de la protestation sociale [Froissart, 2005]. Elles peuvent aussi être le signe d’une relative autonomisation la société civile : ces « associations » qui défendent les intérêts de leurs membres s’implantent à partir de la base, au niveau local et avec la collaboration des officiels locaux. Le protectionnisme local a pu en conduire certaines à agir de façon de plus en plus autonome. Tant qu’elles remplissent les rôles qui leur sont impartis, l’État les y encourage [OGDEN 2000].

49Au final l’évolution du rôle du syndicat officiel comme celui des relations professionnelles « aux caractéristiques chinoises » apparaissent comme des pièces complémentaires dans le design institutionnel conçu par les autorités chinoises. Sans autre objet que de remplir un rôle, à côté d’autres solutions comme le système de protection sociale ou les ONG serrées de près par les autorités, ces institutions intermédiaires du marché du travail paraissent finalement à la fois comme des solutions pragmatiques aux problèmes de gouvernance sociale qui peuvent au moins temporairement fonctionner.

Conclusion

50La transition salariale chinoise est donc lancée sur une voie à hauts risques en raison des obstacles posés à l’institutionnalisation de règles négociées du rapport salarial, ce qui bien sûr pose un problème redoutable au pouvoir central qui entend rester en place. Les autorités comptent beaucoup sur le « gouvernement par la loi » (fazhi hua), notamment dans les relations du travail, ce qui est assez différent de l’état de droit. Au mieux, il s’agit d’accroître l’efficacité de l’administration pour limiter le ressentiment social en assurant une meilleure prédictibilité, uniformité et applicabilité à la loi. Au pire, le droit n’est considéré que dans sa dimension disciplinaire, comme simple instrument de cohérence sociale destiné à assurer la survie du régime : la société d’harmonie se résumerait alors à n’être qu’un « immense règlement intérieur, soigneusement tenu par les chefs du pays, auquel les Chinois doivent se plier sans véritablement pouvoir le contester » [Choukroune, Garapon, 2007, p. 51].

51En bref il s’agit de poursuivre ce « projet de gouvernementalisation de la société » [Rocca, 2006] ce qui permet de saisir pourquoi, depuis 2000, la plupart des sujets relatifs au travail tombent sous le sceau des « secrets d’État » y compris le taux de chômage… [HRC, CLB, 2004]. Il peut ne s’agir que d’améliorer la capacité de gouvernance de l’État, les « ONG » permettant de capter les intérêts autonomes émergents. Après tout, les autres pays asiatiques ont connu des régimes politiques forts assortis d’un puissant rôle économique de l’État, cela ne leur a pas si mal réussi (Corée du Sud, Taïwan…). Mais un tel design institutionnel a de grandes chances de produire des effets inattendus et imprévisibles dans le temps : des innovations institutionnelles incrémentales (ou informelles) peuvent conduire à modifier substantiellement les fonctions qui leur sont initialement dévolues ou à les mobiliser dans de tout autres usages, les formes légales prises par la protestation sociale marquant une évolution de la société civile chinoise contemporaine indiscutable [Yang, 2004].

52Le fait que la loi et le système légal soient de plus en plus sollicités dans les relations du travail est interprété officiellement comme la convergence des intérêts des travailleurs et de l’État, mais ne saurait suffire à palier l’inorganisation toujours délibérément entretenue du salariat chinois. Cela dépasse la simple opposition entre respects des droits et coût de la main-d’œuvre. En effet, d’un côté les agents privés sont incités à revendiquer l’exercice de leurs droits légaux mais, de l’autre, la collusion des intérêts privés et publics locaux continue à saper la légitimité de la loi pour réguler les relations du travail. Si la dynamique du rapport salarial réside bien dans la recherche de nouvelles solutions aux conflits inhérents aux rapports capital-travail, la Chine semble plutôt s’enfermer dans des tentatives au jour le jour face aux blocages institutionnels qui tiennent tant à la nature du pouvoir, qui permet aux anciennes formes socialistes de perdurer et qui empêche la réelle innovation sociale (i. e. des institutions intermédiaires effectives), qu’à la forme de capitalisme issu des réformes dans laquelle le rapport salarial n’est régulé que par le rapport de forces.

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Annexe

Lexique :

Danwei : unité de travail

Fazhi hua : gouvernement par la loi

Guanxi : relations personnelles

Hukou : permis de résidence

Jiti tanpan : négociation collective

Jiti xieshang : consultation collective

Laodong zhengyi tiaojie weyunanhui : commission de médiation

Nong min gong (mingong) : travailleur paysan

Shanghai moshi : modèle de Shanghai

Xia gang zhigong (xia gang) : salarié sans poste de travail

Xinfang bumen : départements des lettres et visites de masse

Zaijiuye fuwu zhongxin : Centre de service pour le ré-emploi

Zhongcai weiyuanhui : comité d’arbitrage du travail

Liste des acronymes :

ACFTU : All China Federation of Trade Union

BIT : Bureau International du Travail

CLB : China Labour Bulletin

CSI : Confédération Syndicale Internationale

CISL : Confédération Internationale des Syndicats Libres

DD : Droit et Démocratie

FNSC : Fédération Nationale des Syndicats Chinois

HRC : Human Rights in China

IHLO : International Hong-Kong Liaison Office

OIT : Organisation Internationale du Travail

ONG : Organisation Non Gouvernementale

PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement

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Notes

1  Equipe de Recherches économiques interdisciplinaires de l’Artois

2  Institut de Recherche Europe-Asie

3  L’expression, a priori péjorative (péquenot), rend compte du statut social qui leur est réservé.

4  Alors que la Chine républicaine fut l’un de ses fondateurs en 1919, elle a ratifié 23 des 184 conventions du BIT (et peut être 6 de plus dans un proche avenir) ; sources : www.ilo.org/public/english/region/asro/beijing/inchina.htm. Mais seulement 3 des 8 conventions fondamentales.

5  Littéralement : « ceux qui n’ont plus deposte » tout en restant employés de leur danwei et qui devraient donc théoriquement en être bénéficiaires. Cette catégorie d’employés est créée en 1979 comme solution temporaire à la construction du marché du travail.

6  Dès 1993, la ville de Shanghai joue un rôle pilote dans les innovations en la matière.

7  Définis par les municipalités en fonction du coût de la vie urbaine locale.

8  À partir de 2007 les migrants sont devenus éligibles au revenu minimum garanti et il est question de leur donner accès aux fonds de pension gérés par les provinces (Bondois, 2009).

9  Souvent parce que les marges des employeurs (sous-traitants de sociétés taïwanaises ou de Hong Kong) sont très faibles, ou que les caisses des municipalités sont vides.

10  Qui rémunèrent, nomment et révoquent les juges.

11  On peut citer d’autres lacunes : Code du travail mal rédigé (imprécis, incomplet, termes généraux…) au point que de nouvelles lois, directives et règlements doivent le compléter ; il n’existe par ailleurs aucun moyen pour résoudre les conflits de loi. Sur ce point, le double rôle de la bureaucratie du travail qui à la fois fait les lois et règlements et les interprète aux échelons locaux est en cause (Harper, 2004). Sans parler de la médiocre qualité professionnelle du personnel juridique, malgré des efforts récents, ou de l’indépendance des juges.

12  En 2007 le gouvernement Belge, avec le soutien du PNUD, a démarré un programme pilote avec l’Association nationale des Avocats pour organiser l’aide légale des migrants dans 15 provinces, (China Daily, 02/03/2008).

13  Les campagnes largement médiatisées de récupération des salaires impayés se tiennent en général en janvier/février, juste avant les fêtes de printemps marquant le Nouvel An.

14  Impliquant notamment le Département de l’assurance du travail, du ministère de l’Agriculture, de la Police, de l’Éduction, de la Santé, Département pour la planification démographique, le Bureau législatif du Conseil des Affaires d’État, le document n° 5 a été rendu public en mars 2006 avec l’intention avouée de faire connaître la préoccupation gouvernementale [Mei Dan, 2006].

15  Au point que l’Assemblée nationale populaire qui avait lancé une grande enquête sur l’application de cette nouvelle loi a dû lancer un « Appel à la protection des droits des travailleurs » (Le Quotidien du Peuple en ligne, 26/12/2008).

16  Le seul nombre des plaintes aurait doublé de 2007 à 2008, et déjà augmenté d’un tiers pour la première moitié de 2009 avec une focalisation dans les provinces de la côte est (China Labour Bulletin, 11/05/2009). Beaucoup d’employeurs ont jugé préférable de licencier leur personnel pour le réembaucher afin d’éviter la requalification de leur contrat en CDI ; 20 millions de mingong ont été remerciés sine die et priés de rentrer chez eux.

17  Cf. l’examen par la branche hong-kongaise de la CSI de cinq formules standards de contrats issus de la nouvelle loi sur le contrat de travail (villes de Pékin et Shanghai, Province de Guangdong, municipalité de Shenzhen et Parc industriel de Suzhou) (CSI-IHLO 2008).  

18  On notera un changement de terminologie : exit le péjoratif mingong qui devient migrant worker.

19  Sauf l’affaire de Liaoyang (2002), qui ressemble fort à un dérapage policier.  

20  Comme l’Association nationale des entrepreneurs, créée en 1999, notamment pour représenter les employeurs (essentiellement du secteur public) dans les instances tripartites, dont le BIT.

21  Par exemple en 2007 la FNSC se donne jusqu’à 2012 pour que la totalité des firmes en Chine aient mis en œuvre les consultations collectives et signés des contrats collectifs (China Daily, 20/05/2007).

22  Alors même que la municipalité de Shenzhen expérimente depuis août 2008 un nouvelle formule d’application de la loi sur les syndicats utilisant pour la première fois le terme de négociation collective (jiti tanpan) à la place de celui de consultation collective (CLB 2009). Les autorités provinciales visent en effet la montée en qualité des industries (i. e. sortir du statut de sous-traitant des firmes de Hong-Kong) ; l’élévation des standards du travail étant souhaitée pour soutenir un accroissement des salaires et de la productivité.

23  Elle n’a retrouvé qu’en juin 2002 son siège de représentant-travailleur dans les instances de discussion tripartite de l’OIT, perdu à la suite de Tian’an men (CLB, 02/07/2002).

24  Avec une relative efficacité : elle a obtenu à plusieurs reprises des améliorations substantielles des lois, contre la volonté des partisans de la croissance économique à tout prix (Chan, 2006).

25  FNSC (7 février 2001) : Recommandations sur le renforcement syndical dans les nouvelles entreprises.

26  Cette entreprise ouvertement anti-syndicale avait été choisie à dessein par la direction de la FNSC pour son aspect symbolique : en août 2006, après une résistance vigoureuse et plusieurs réunions clandestines organisées par l’échelon municipal de la FNSC, le premier syndicat de Wal-Mart naissait à Quanzhou (Province du Fujian). La stratégie d’élaboration de listes noires de firmes, surtout étrangères, est payante : Mac Donalds’, Dell, Kodak … ont dû elles aussi rentrer dans le rang.

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Table des illustrations

Titre Graphique 1 - Répartition de la main d’œuvre urbaine (%)
URL http://regulation.revues.org/docannexe/image/7675/img-1.png
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Titre Graphique 2 – Part des migrants ruraux dans l’emploi urbain (%) - 2005
URL http://regulation.revues.org/docannexe/image/7675/img-2.png
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Titre Graphique 3 – Taux de chômage officiel 1980-2008 (%)
URL http://regulation.revues.org/docannexe/image/7675/img-3.png
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Titre Graphique 4 – Estimations des taux de chômage total 1995-2003
URL http://regulation.revues.org/docannexe/image/7675/img-4.png
Fichier image/png, 307k
Titre Graphique 5 – Répartition sectorielle de l’emploi (%)
URL http://regulation.revues.org/docannexe/image/7675/img-5.png
Fichier image/png, 62k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Muriel Périsse, « Chine : une transition salariale à hauts risques », Revue de la régulation [En ligne], 6 | 2e semestre / Autumn 2009, mis en ligne le 16 décembre 2009, consulté le 30 mars 2017. URL : http://regulation.revues.org/7675

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Auteur

Muriel Périsse

Maître de conférences, EREIA1 (Université d’Artois) et IREA2 (Université Paul Cézanne-Aix Marseille 3). muriel.perisse@univ-artois.fr

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