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Notes de lecture

Les chemins infinis de la décarbonisation. Neuf questions clés pour la COP21

Nathalie Berta
p. 1-4
Référence(s) :

Michel Damian, Les chemins infinis de la décarbonisation. Neuf questions clés pour la COP 21, Éditions Campus Ouvert, L’Harmattan, 2015, 136 pages

Texte intégral

Introduction

1L’ouvrage de Michel Damian offre une analyse fine, à la fois riche et synthétique, des négociations climatiques internationales depuis la Convention-Cadre des Nations Unies de Rio en 1992. Ce détour historique est nécessaire si l’on veut comprendre les enjeux de la COP21 de Paris. Il permet de souligner l’évolution des thèmes abordés lors des négociations — de la réduction des émissions à l’adaptation, de la compensation des dommages liés au changement climatique au maintien du carbone dans le sol… Il met au jour les principaux rapports de force en vigueur lors de ces négociations et leur déplacement au fil des décennies : le rôle toujours décisif des États-Unis et celui, devenu incontournable, de la Chine ; la perte d’influence de l’Europe et la voix nouvelle des pays dits vulnérables aux changements climatiques. Enfin, l’ouvrage met en perspective les projets avortés, les blocages des uns et revirements des autres, donnant au lecteur le sentiment d’être en coulisse et de maîtriser parfaitement ce qui se joue devant lui, de comprendre les logiques et intérêts à l’œuvre.

2L’ouvrage souligne bien que la COP21 constitue un tournant, déjà amorcé à Copenhague en 2009, dans la lutte contre les changements climatiques : un tournant en termes d’enjeux aussi bien qu’en termes de méthode. En termes d’enjeux d’abord : d’une part, la réduction des émissions de gaz à effet de serre (et le seuil des 2 degrés) n’est plus le seul objectif ; la question de l’adaptation aux changements climatiques et des dommages à venir se pose désormais avec acuité. D’autre part, le principe de responsabilités communes mais différenciées, hérité du protocole de Kyoto et adossé à la séparation binaire entre pays industrialisés et pays en développement, est aujourd’hui contesté face à l’émergence de puissances comme la Chine, premier émetteur de CO2 au monde depuis 2007. La répartition des efforts, comme l’intégration des pays émergents, restent alors à renégocier. Ensuite, la COP21 constitue un tournant en termes de méthode : l’accord aujourd’hui fondé sur des politiques ou contributions nationales volontaires, c’est-à-dire sur une démarche « par le bas » rompt clairement avec l’approche « par le haut » qui a toujours prévalu jusqu’alors : cette approche, qui consistait à chercher un engagement international à la fois commun et contraignant, échoue depuis plus de 20 ans et Michel Damian en retrace parfaitement les errements.

3L’ouvrage propose neuf chapitres, neuf clés de compréhension de la COP21 et, plus largement, des modalités possibles de décarbonisation. Il propose une économie politique des négociations climatiques éclairante, mobilisant à la fois le rôle de la diplomatie, celui de la théorie économique ou encore celui des discours d’experts. Nous en rendons compte ici à travers deux prismes particulièrement intéressants qui traversent l’ouvrage, mais qui n’épuisent évidemment pas la diversité des thèmes abordés par ce dernier. Tout d’abord, celui du rôle prépondérant de certains acteurs, les États-Unis et aujourd’hui la Chine : l’évolution des rapports de forces depuis Kyoto permet de comprendre l’évolution des thématiques et des enjeux au cours des négociations (section 1). Ensuite, nous revenons sur le changement de méthode amorcé récemment, c’est-à-dire l’abandon de l’approche par le haut qui, portée par la théorie des externalités, cherche en vain, depuis Kyoto, à concilier objectif contraignant et signal-prix (section 2).

Les États-Unis et la Chine : la reconfiguration des rapports de force

4L’ouvrage souligne que les États-Unis ont toujours dominé les négociations climatiques et marqué leurs grandes orientations. Ils sont partiellement responsables de l’échec de la proposition européenne originelle de taxe carbone dans les années 1990. Ils ont largement influencé, malgré leur retrait ultérieur, le protocole de Kyoto et pesé sur le choix d’un marché de permis négociables et de mécanismes de flexibilité — arguant notamment du succès, pourtant hautement contestable, de leur propre marché de dioxyde de souffre, institué pour lutter contre les pluies acides.

5Et aujourd’hui encore, leur influence est déterminante. Il y a notamment peu de chance que le vaste marché de carbone international que certains économistes appellent de leurs vœux voie le jour tant que « pour le moment, les États-Unis n’entendent pas utiliser les mécanismes du marché international pour mettre en œuvre leurs objectifs à horizon 2025 » (Cover Note des États-Unis de mars 2015, cité par Damian, p. 20). Par ailleurs, c’est aussi sous la pression américaine qu’est remis en question le principe de responsabilités communes mais différenciées hérité de Kyoto : Damian nous rappelle que les États-Unis ont en réalité toujours été hostiles à ce principe et restent donc cohérents lorsque leur négociateur pour la COP21, Todd Stern, affirme aujourd’hui qu’il n’est plus possible de traiter « la Chine et le Tchad » de manière indifférenciée (Damian, p. 44). Ensuite, c’est encore sous influence américaine que seront proposées des contributions nationales volontaires (et non un objectif international contraignant). Les États-Unis ont, semble-t-il, toujours été réticents, depuis la convention de Rio, à une approche par le haut, qu’ils jugent trop éloignée des spécificités nationales, des réalités en termes de coûts et de modalités de décarbonisation. Enfin, l’ouvrage montre très bien comment l’accord signé en 2014 par les États-Unis et la Chine donne le ton des négociations à venir. Les deux plus gros émetteurs de gaz à effet de serre signent en effet un accord bilatéral, préparé plusieurs années en amont, qui bien que trop modeste (environ 27 % de réduction pour les États-Unis entre 2005 et 2025 et un pic d’émissions autour de 2030 seulement pour la Chine) est déterminant. L’accord annonce le primat des intentions sur les contraintes légales et en cela marginalise davantage la position européenne favorable à un accord contraignant. Il n’est d’ailleurs pas seulement d’ordre climatique, comme le souligne Damian : il consacre des partenariats technologiques, industriels et de recherche sans précédent, et pose les bases d’une future coopération ou, du moins, d’une concurrence « climat-compatible » entre les deux pays.

6Cet accord marque l’importance nouvelle de la Chine. Ses avancées dans le domaine de la lutte contre les changements climatiques et son leadership avec les États-Unis lui confèrent un rôle incontournable. En tant que premier émetteur de carbone, elle doit prendre ses responsabilités, et ce d’autant que sa croissance est particulièrement intense en carbone, que ses émissions augmentent de 7 % par an depuis 2005 (ibid., p. 30) et qu’elle a dépassé la France en termes d’émissions par habitant (ibid., p. 44). Cette responsabilité est bien sûr à nuancer puisque les émissions de la Chine sont pour un tiers incorporées dans ses exportations (Id.). En d’autres termes, elles sont produites en Chine, mais ne sont qu’en partie consommées dans le pays, ces fuites de carbone permettant aux pays industrialisés d’afficher des économies plus propres.

7Par ailleurs, on sait que l’émergence des BASIC (Brésil, Afrique du Sud, Inde et Chine) en termes économiques mais surtout en termes d’émissions, rend obsolète la séparation entre pays industrialisés et pays en développement (consacrée par les pays annexes 1 et 2 du protocole de Kyoto). Le positionnement de la Chine est ainsi décisif. Il s’agit pour elle de prendre ses responsabilités sans renoncer à son appartenance au groupe des pays en développement, le G77, autrement dit tout en restant solidaire des pays du Sud. À cet égard, le principe de contributions nationales permet à la fois le respect des responsabilités différenciées entre Nord et Sud et l’engagement de tous. « L’acceptation de politiques nationales, d’ambitions variables et hétérogènes, est manifestement le plus petit dénominateur commun pour parvenir à la signature d’un accord universel » (ibid., p. 40).

Le changement de méthode

8L’un des éclairages forts de l’ouvrage est de faire la généalogie du changement de méthode décisif — la substitution de contributions nationales volontaires à un objectif universel contraignant — dont témoignent les préparatifs à la COP21 : ce que Damian appelle très justement « un changement de paradigme ».

9Les politiques climatiques depuis Kyoto reposaient sur une architecture identique, construite « par le haut » : « un triptyque accord international/objectifs quantifiés de réduction des émissions/marchés de permis » (ibid., p. 84). Ce triptyque doit énormément à la théorie néoclassique des externalités : dans ce cadre analytique, leur internalisation au moindre coût collectif suppose le recours à des instruments incitatifs, c’est-à-dire à l’établissement d’un prix, et relègue immédiatement les instruments réglementaires, dits de command-and-control, au rang de mesures rigides et inefficaces. Cependant, comme le rappelle Damian, le choix d’un marché de permis à l’époque n’est pas dû uniquement à ce type de justification théorique ; il est également porté par d’autres considérations hétérogènes : des arguments empiriques (la mise en avant et la quasi-mythification de l’expérience américaine de marché du SO2), une meilleure faisabilité politique (laquelle est plus élevée pour un marché de permis que pour un système de taxe) et enfin, un dernier argument que l’ouvrage n’évoque pas : l’engouement pour les innovations financières (le marché du carbone étant avant tout un marché de dérivés) et l’adhésion au projet des principales institutions et principaux acteurs financiers internationaux.

10D’un point de vue théorique, cette approche est problématique : elle élude toute forme d’économie de la production — s’en remettant à un signal-prix unique censé produire les investissements et innovations idoines — et par conséquent traite de manière indifférenciée toutes les tonnes d’équivalents-CO2, que ces dernières émanent d’un pays industrialisé ou en développement, de l’aviation ou du bâtiment. Si l’ouvrage adresse avec raison ces critiques à cette approche par le haut, incarnée par le marché du carbone et les mécanismes de flexibilité Kyoto, il faut souligner qu’elles s’adressent en réalité plus largement à tout instrument incitatif, fondé sur l’établissement d’un prix uniforme du carbone, qu’il soit marchand ou administré ; en d’autres termes, elles s’adressent aussi bien à un marché international de permis qu’à un système de taxe. Les deux instruments sont d’ailleurs parfaitement équivalents en termes de justification théorique — même minimisation attendue du coût total de dépollution via l’égalisation des coûts marginaux — et en cela, ils sont tout aussi éloignés l’un et l’autre d’une quelconque économie de la production. À cet égard, le statut d’économiste de la production hétérodoxe accordé à Coase dans l’ouvrage est certainement à nuancer : si Coase a pu (parfois) prendre des distances avec « son » théorème (établi par Stigler), c’est avant tout parce que, ironie de l’histoire, c’est ce dernier, valable uniquement en l’absence de coûts de transaction, que la théorie va retenir, quand Coase considérait que son principal apport résidait précisément dans l’introduction de coûts de transaction. Cependant, il n’a jamais renié le contenu de son théorème — l’optimalité parétienne du niveau d’externalité issu de l’échange entre pollueurs et pollués des droits de propriétés — et il écrit avant tout contre la tradition pigouvienne et l’intervention de l’État qu’elle incarne.

11D’un point de vue pratique maintenant, cette approche est largement en échec et c’est l’un des grands intérêts de l’ouvrage que d’inscrire cet échec dans une perspective historique. « L’économie standard (néoclassique) de l’environnement et de l’effet de serre […] a fait perdre deux décennies de compréhension de la question climatique ; elle a en tout cas fait peu progresser la réflexion sur les voies concrètes de la décarbonisation ». (ibid., p. 83).

12En effet, le changement de stratégie actuel — abandon d’un objectif contraignant adossé à un prix universel au profit d’initiatives locales et de contributions hétérogènes — est nourri avant tout de beaucoup de pragmatisme.

13Tout d’abord, 70 % des réductions mondiales de gaz à effets de serre sont issus de législations nationales (ibid., p. 40) et la quasi-totalité des réductions européennes de CO2 ne doit rien au marché du carbone européen. Par ailleurs, l’analyse par l’auteur d’autres accords environnementaux contraignants existants montre qu’ils n’ont été obtenus ni par le haut, ni via des incitations : le protocole de Montréal de 1987 sur la préservation de la couche d’ozone émane d’initiatives nationales et réglementaires sur les processus de production, initiatives qui se sont, seulement dans un second temps, élargies et fédérées en un accord international contraignant. Ainsi l’ouvrage souligne l’importance de l’articulation entre les échelles internationale et nationale, qu’une approche par le haut ne fait que postuler — a fortiori quand elle ne s’appuie que sur un signal-prix incitatif. Il rappelle que, concrètement, « ce n’est pas au niveau international que se construisent et se transforment les conditions sociales, politiques et matérielles de l’accumulation du capital » (ibid., p. 42) mais tout d’abord à l’échelle nationale, au plus près des réalités. Même si bien sûr les accords internationaux permettent le maintien des priorités ou l’harmonisation et la coordination des ambitions. Enfin, en se focalisant sur la question de l’établissement d’un prix, cette approche laisse impensées les spécificités nationales et sectorielles, les modifications concrètes à opérer sur les processus de production et les comportements des consommateurs. On peut même ajouter à ce constat de l’ouvrage que l’établissement d’un prix marchand du carbone produit un risque bien connu d’enlisement dans des technologies intenses en carbone, en rendant possible par l’achat de permis le report des investissements et innovations nécessaires à court terme.

Conclusion

14Si l’ouvrage rappelle les points d’achoppement des diverses Conférences des Parties, la difficile conciliation des intérêts, la lenteur du temps politique face à l’urgence des enjeux climatiques, il souligne aussi ce que les derniers infléchissements des négociations ont de positif : tout d’abord une politique climatique hétérogène mais plus pragmatique, potentiellement plus proche des initiatives et des acteurs locaux ; ensuite, des partenariats et des coopérations technologiques bilatéraux moins ambitieux, mais avec des agendas concrets susceptibles de s’élargir.

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Pour citer cet article

Référence papier

Nathalie Berta, « Les chemins infinis de la décarbonisation. Neuf questions clés pour la COP21 », Revue de la régulation, 18 | -1, 1-4.

Référence électronique

Nathalie Berta, « Les chemins infinis de la décarbonisation. Neuf questions clés pour la COP21 », Revue de la régulation [En ligne], 18 | 2e semestre / Autumn 2015, mis en ligne le 20 décembre 2015, consulté le 21 juillet 2017. URL : http://regulation.revues.org/11521

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Auteur

Nathalie Berta

REGARDS, université de Reims, nathalie.berta@univ-reims.fr

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