Navigation – Plan du site
Opinions - débats

Prix versus quantités : les contorsions du marché du carbone européen

Price versus quantities : the contortions of the EU ETS
Nathalie Berta

Résumés

Le marché du carbone européen a pour vocation de donner un prix au carbone, prix censé orienter une transition vers des technologies propres. Depuis sa création, il y a dix ans, il connaît des prix très bas et volatils qui, malgré les restrictions successives du plafond d’émissions, se sont révélés incapables de produire les incitations attendues. Face à cet échec, la Commission européenne a récemment entrepris diverses réformes, parmi lesquelles l’établissement d’une réserve de stabilité marchande. Toutes cherchent à contrôler le prix indirectement, en ajustant les quantités de quotas en circulation. Or, le marché du carbone est un instrument de cap-and-trade : il fixe un plafond (cap) qui garantit les réductions d’émissions souhaitées ; l’échange est alors justifié par l’efficacité des ajustements concurrentiels censés garantir que le cap sera atteint au moindre coût collectif. À l’inverse d’une taxe, l’incertitude sur le prix est donc constitutive de l’instrument. On peut alors s’interroger sur la dimension paradoxale de ces réformes : s’en remettre à un instrument marchand — au détriment d’une taxe — pour les vertus prêtées aux ajustements de prix concurrentiels, puis chercher ex post à administrer ces prix. On peut aussi douter de l’efficacité de ces mesures : le marché du carbone étant un marché avant tout financier, aucun ajustement en quantité ne donnera au prix la stabilité requise, stabilité que seule une taxe peut en théorie lui conférer.

Haut de page

Texte intégral

Je remercie Ozgur Gun pour sa relecture. Les propos de l’article n’engagent néanmoins que leur auteur.

1Le marché du carbone européen — European Union Emissions Trading Scheme (EU ETS) — est créé en 2005 afin d’aider l’Union européenne à lutter contre les émissions de gaz à effet de serre, principalement de CO2, et à tenir ses engagements pris à Kyoto. Lors du paquet climat-énergie 2030 adopté en octobre 2014, le Conseil européen s’est à nouveau engagé à réduire les émissions européennes de 40 % par rapport à leur niveau de 1990 à horizon 2030. L’EU ETS doit alors rester le pilier de la politique climatique européenne : « Un système d’échange de quotas d'émission efficace et réformé (…) conformément à la proposition de la Commission, constituera le principal instrument de l'UE pour atteindre cet objectif » (Conseil européen, 2014).

  • 1 L’EU ETS connaît en réalité un certain nombre de problèmes divers — fraudes massives à la TVA, atta (...)

2Pourtant, depuis sa création, le marché du carbone européen achoppe de manière récurrente sur un écueil majeur1 : des prix bas et particulièrement volatils. Il s’est à ce jour avéré incapable de remplir la fonction qui lui est théoriquement dévolue, à savoir fournir un signal de prix robuste et pérenne censé orienter les investissements en technologie sobre en carbone. La Caisse des dépôts souligne à cet égard qu’il serait responsable de moins de 10 % des réductions d’émissions constatées (Caisse des dépôts, 2013). Face à ce constat d’échec aujourd’hui largement partagé, des réformes sont adoptées : réduction du plafond (cap), gel des quotas et surtout création d’une réserve de stabilité (Market Stability Reserve, MSR), mesure phare acceptée en mai 2015 par le Conseil et le Parlement européens. La cause principale des prix bas étant, bien sûr, l’excès relatif de quotas européens (European Union Allowances, EUA), cette réserve permettrait d’accueillir provisoirement, selon des règles préétablies, une partie des EUA ainsi retirés de la circulation.

3La MSR prête alors le flanc à diverses critiques. Les marchés de permis sont, par opposition à un système de taxe, des instruments en quantités : ils fixent les seuils d’émissions — dont ils garantissent le respect — mais engendrent une incertitude sur le prix, ce dernier étant alors livré aux ajustements concurrentiels. La justification théorique de ces systèmes d’échange repose d’ailleurs sur l’efficacité de ces ajustements concurrentiels de prix, ajustements censés conduire à la minimisation du coût collectif de dépollution. Face à l’incertitude sur le prix constitutive de l’instrument mais en pratique très problématique, la MSR tente alors de contrôler les prix ex post par des ajustements en quantités. Or, tout d’abord, ces derniers se font au prix de contorsions assez incertaines puisque l’effet d’une variation du surplus d’EUA sur le prix est impossible à anticiper. Par ailleurs, si la MSR peut en effet soutenir le prix, elle ne réglera en rien sa volatilité. En effet, toutes les réformes envisagent l’EU ETS comme un marché de mise en conformité pour les installations concernées quand il est en pratique un marché financier intrinsèquement volatil. Aucun ajustement ex post en quantité ne donnera au prix de l’EUA la stabilité et la prévisibilité requises, que seule une taxe pourrait lui conférer.

4Il s’agit tout d’abord de présenter rapidement les justifications théoriques en faveur d’un tel système d’échange (section 1), pour les confronter ensuite aux difficultés récurrentes que rencontre l’instrument depuis sa création (section 2). La section 3 présente alors les réformes récemment adoptées, qui toutes tentent indirectement de contrôler les prix via des ajustements en quantités. Enfin, la dernière section est consacrée à une analyse critique de ces réformes, de leur capacité à produire leurs effets, mais aussi de l’objectif même qui leur est assigné. En effet, les réformes visent à sauver l’EU ETS, mais aussi à maintenir son statut de pierre angulaire de la politique climatique européenne. Cette dernière, axée sur l’établissement laborieux d’un prix unifié du carbone, marginalise les objectifs réglementaires plus contraignants (normes de production, etc.) qui se sont pourtant avérés bien plus efficaces.

1. Prix versus quantités : les justifications théoriques de l’échange de quotas2

  • 2 Sur les justifications théoriques des systèmes d’échange, au détriment notamment d’un système de ta (...)
  • 3 En cela, et contrairement à ce qu’il est parfois affirmé, ils diffèrent de la solution coasienne. D (...)

5La théorie des externalités disqualifie les instruments réglementaires directs — dits de « command-and-control » —, jugés rigides, au profit d’instruments incitatifs tels que la taxe et la négociation coasienne, seuls compatibles avec l’optimalité parétienne. Les marchés de permis ne permettent pas en théorie d’atteindre un tel niveau Pareto optimal d’externalité. En revanche, ils sont censés garantir un optimum de second rang, c’est-à-dire un niveau d’externalité exogène compatible avec la minimisation du coût collectif de dépollution3.

1.1 L’allocation du moindre coût

6Les marchés de permis sont des systèmes de cap-and-trade. Tout d’abord, un plafond de pollution est déterminé, résultat d’un compromis politique et donc ici exogène. Un nombre équivalent de quotas d’émissions est alloué aux différentes entreprises assujetties, chacune devant couvrir ses émissions par un nombre équivalent de quotas. C’est le cap. Ces quotas sont alors négociables. Leur échange permet un transfert des entreprises en excès de permis vers celles en position courte, mais surtout, en théorie, des entreprises aux coûts marginaux les plus faibles vers celles aux coûts les plus élevés. C’est le trade. Chaque entreprise arbitre entre dépolluer ou utiliser un permis en égalisant son coût marginal de dépollution — supposé croissant — au prix donné du permis. Ainsi, à l’équilibre concurrentiel, les coûts marginaux des entreprises sont égaux, condition de minimisation du coût total de dépollution. Les réductions d’émissions, autrement dit l’efficacité environnementale, ne dépendent que du cap. La justification du trade réside uniquement dans les économies de coûts attendues. Le principal résultat théorique sur lequel s’appuie l’efficacité-coût de l’allocation concurrentielle est établi par Montgomery (1972). Toutes les justifications théoriques du recours à un système d’échange convoquent in fine cette efficacité de l’allocation concurrentielle dite « du moindre coût ».

  • 4 Weitzman (1974) donne alors des arguments permettant de déterminer laquelle des deux incertitudes e (...)

7À cet égard, taxe et marché de permis sont parfaitement équivalents en tant qu’ils donnent un prix aux émissions, que ce prix soit administré ou marchand. Que les entreprises égalisent leur coût marginal à une taxe ou au prix d’un permis, elles contribuent ce faisant à l’égalisation de leurs coûts marginaux. Toutefois, en situation d’incertitude sur les coûts marginaux des entreprises, les instruments ne sont pas équivalents. Le marché — instrument en quantité — fixe le cap et garantit donc son respect, mais fait peser une incertitude sur le prix d’équilibre, livré au « tâtonnement » marchand. La taxe, elle — instrument en prix —, fixe le prix mais fait peser une incertitude sur le niveau de réduction d’émissions obtenu en retour4.

1.2. Tâtonnement marchand versus tâtonnement administratif

  • 5 Même en équilibre général. Ainsi Baumol et Oates (1988, 177) convoquent simplement « l’émergence » (...)

8Ce discours théorique appelle plusieurs remarques. La première concerne l’équivalence de façade des deux instruments en termes de minimisation du coût collectif. Si les entreprises sont supposées adopter le même comportement (égalisation du coût marginal à la taxe ou au prix du permis), le parallèle s’arrête là. Dans le cas de la taxe, l’égalisation des coûts marginaux est obtenue de facto, une fois le niveau de taxe établi. Dans le cas du marché, cette égalisation — et donc l’obtention de l’allocation concurrentielle qu’elle suppose — est livrée aux ajustements de prix marchands. Or, la théorie des marchés de permis achoppe sur la même difficulté que celle des marchés concurrentiels en général : celle du processus de convergence vers l’équilibre, autrement dit l’absence de théorie de la formation des prix dans un cadre de concurrence parfaite. Affirmer que le marché permet, à l’instar de la taxe, l’obtention de l’allocation du moindre coût, c’est donc implicitement supposer l’efficacité du tâtonnement marchand, la convergence sans coût vers l’équilibre concurrentiel. Et jamais dans la littérature, la convergence vers l’allocation concurrentielle n’est questionnée5.

9Par ailleurs, ce postulat implicite de l’efficacité du tâtonnement marchand est d’autant plus important qu’il n’est pas rare de voir la taxe disqualifiée au nom du « tâtonnement administratif » coûteux qu’elle engendrerait. En effet, la taxe fait porter l’incertitude sur les quantités et donc sur le respect du cap, quand le marché le garantit par construction. Elle nécessite donc d’être ajustée ex post. Ainsi, traditionnellement dans la littérature, est convoqué l’argument selon lequel l’autorité publique « ne peut être sûre de la réponse des pollueurs à un niveau particulier de taxe (…) ; la taxe peut être augmentée et modifiée, engendrant un processus itératif convergeant vers le niveau d’émission plafond. Ceci signifie des ajustements et réajustements coûteux pour les pollueurs » (Baumol et Oates, 1988, p. 178). On postule donc, d’un côté, un tâtonnement marchand efficace pour l’opposer, d’un autre côté, à un tâtonnement administratif jugé coûteux (Berta, 2010).

10Enfin, si l’incertitude en quantités liée au système de taxe est problématique au départ, l’incertitude quant au prix liée au système d’échange ne l’est pas moins, quand bien même la littérature théorique se focalise sur le respect du cap, reléguant la détermination du prix au rang de problème résiduel (et efficacement réglé par les ajustements concurrentiels). Or, ce que nous apprend l’expérience du marché du carbone européen, c’est précisément que l’incertitude sur le prix est hautement problématique : il doit être suffisamment élevé pour inciter les entreprises à innover et investir en technologie sobre en carbone, et suffisamment stable pour fournir un signal fiable. De ce point de vue, l’EU ETS est un échec cuisant. C’est pourquoi il nécessite, à l’instar d’un système de taxe, des ajustements ex post, portant alors sur les quantités, afin de contraindre les variations de prix. En d’autres termes, comme en témoignent les récentes réformes, il nécessite un tâtonnement administratif en quantités.

2. L’échec de l’EU ETS : des prix bas et volatils

11L’EU ETS est, à ce jour, la plus vaste expérience d’échange de quotas d’émissions. Les transactions se sont développées très rapidement et témoignent depuis 2005 d’une croissance soutenue. Il couvre les émissions de CO2 de plus de 12 000 installations des États membres, principalement dans le secteur de l’énergie, dans une partie du secteur industriel et, depuis 2012, dans l’aviation. Il est relié au marché international des crédits-carbone par des « mécanismes de flexibilité » adoptés à Kyoto, permettant aux entreprises assujetties de réduire à bas coût certaines émissions dans d’autres pays (principalement dans les pays en développement). Elles peuvent alors utiliser les crédits de réduction ainsi obtenus pour se mettre en conformité ou pour les revendre avec profit sur le marché européen.

12L’EU ETS est organisé en période d’échange : une première phase (2005-2007) dite d’essais, une seconde phase (2008-2012) dite période de Kyoto, et enfin une troisième phase (2013-2020), la phase actuelle. Pendant les deux premières phases, les EUA sont alloués gratuitement. Les installations reçoivent leur allocation en février et doivent être en conformité — c’est-à-dire rendre un nombre de quotas équivalent à leurs émissions annuelles — en avril de l’année suivante. L’échange de quotas n’est d’ailleurs pas le seul moyen de mise en conformité pour les installations en déficit d’EUA : elles peuvent faire des arbitrages intertemporels, en mettant en réserve une partie de leur allocation de quotas de l’année n pour un usage ultérieur (en n + 1 par exemple) ou, au contraire, en empruntant des quotas de leur allocation de n + 1 pour un usage sur l’année n.

2.1. La phase 1

  • 6 Un été chaud, un hiver rude, un prix du gaz élevé (favorisant la substitution au charbon — le switc (...)
  • 7 De surcroît, les modèles de projection d’émissions sur la phase 1 étaient peu fiables, les émission (...)

13Depuis sa création, le marché connaît un excès d’EUA et par conséquent des prix très bas. Au début de la phase 1, les premiers échanges s’établissent à 8 euros. Le prix grimpe alors, de manière assez chaotique pour atteindre 30 euros en avril 2006. Puis, alors que tous les experts s’accordaient pour prévoir une poursuite de cette hausse6, il dévisse brutalement en mai 2006, pour se stabiliser autour de 0. L’explication est simple : en avril 2006, les installations assujetties ont pour la première fois l’obligation de couvrir leurs émissions de 2005 afin de se mettre en conformité. En mai 2006 a alors lieu la première annonce officielle du niveau agrégé de ces émissions, annonce qui révèle un surplus d’EUA de 4 %. L’Europe est donc globalement en position longue, détenant plus de quotas qu’elle n’émet. Et comme les quotas de phase 1 n’étaient pas utilisables en phase 2, le prix décroche de manière spectaculaire (Ellerman et al., 2010). Cette surallocation est liée à la mise en place de l’instrument. Le processus d’allocation reposait sur des projections des émissions historiques des installations, émissions qui n’étaient pas connues avec certitude. Les États membres avaient donc dû s’en remettre in fine à la bonne volonté des installations dans la révélation de leurs émissions historiques. Les quotas étant alloués gratuitement, ces dernières ont surestimé leurs besoins7.

14C’est le premier enseignement du fonctionnement pratique des systèmes de cap-and-trade, par rapport aux attendus théoriques : ils nécessitent, à l’instar d’un système de taxe, un processus de tâtonnement ex post par les autorités publiques, processus en quantités sur toutes les allocations désagrégées bien plus coûteux que celui que nécessiterait l’ajustement d’un seul niveau de taxe (Berta, 2010). En effet, la chute des prix européens « reflète un phénomène bien connu dans les programmes d’échange : les anticipations initiales de prix sont souvent fausses. Le problème n’est pas le plafond, qui est connu depuis le départ, mais les émissions agrégées, qui déterminent la demande effective de permis. L’incertitude concernant la demande est particulièrement grande au début de tout programme parce qu’elle reflète non seulement les variables imprévisibles de l’activité économique, du temps, des prix de l’énergie, mais aussi — et peut-être est-ce plus important — le niveau de réduction en réponse au nouveau prix des émissions » (Ellerman et Joskow, 2008, p. 14). Malheureusement, l’incertitude sur la demande n’est absolument pas l’apanage des périodes d’essais, du « début de tout programme d’échange » et l’Europe ne parviendra jamais à instaurer une rareté de permis.

2.2. La phase 2

  • 8 Prix des EUA à terme avec livraison en décembre.

15En 2008, début de la phase 2, le cap est restreint, le prix de l’EUA remonte à presque 30 euros8. Pour la première (et unique) année, l’Europe est légèrement en position courte, émettant plus qu’elle n’a alloué d’EUA. Toutefois, le prix décroche rapidement à nouveau pour descendre en dessous de 10 euros en mai 2009, à cause cette fois-ci de la crise économique qui réduit la production industrielle et donc, mécaniquement, les émissions. Il remonte et oscille autour de 15 euros jusqu’en septembre 2011, date où il décroche à nouveau pour atteindre 6 euros mi-2012.

  • 9 Plus précisément, ce qu’on nomme le surplus de l’année n est la différence cumulée entre le volume (...)
  • 10 Les installations peuvent aussi couvrir leurs émissions avec des crédits-carbone internationaux, pr (...)

16L’excès d’offre annuelle, quasi systématique depuis la création de l’instrument, alimente un surplus d’EUA inquiétant, c’est-à-dire un écart cumulé entre allocation et émissions agrégées9, égal à 955 millions début 2012 et estimé à plus de 2 milliards à horizon 2020 si aucune mesure drastique n’est prise (Commission européenne, 2012). La crise économique n’est pas la seule cause néanmoins de ces prix bas et de ce surplus croissant. Tout d’abord, l’importation à bas prix de crédits internationaux Kyoto, utilisables pour conformité par les installations depuis 2008, augmente l’offre, ces crédits étant responsables d’un surplus de 549 millions entre 2008 et 2011 (Commission européenne, 201210). Ensuite, les politiques climatiques alternatives, telles que les objectifs en matière d’énergie renouvelable ou les standards d’efficacité énergétique, ont contribué à la réduction de presque la moitié des émissions et donc au tarissement de la demande de conformité sur le marché (voir Commission européenne, 2014d).

2.3. La phase 3

  • 11 Au comptant comme à terme, voir le rapport 2014 de la Commission de régulation de l’énergie.

17La phase 3 (2013-2020) ne témoigne d’aucune réelle amélioration, et ce malgré un objectif de mise aux enchères partielles des EUA de presque 50 % sur la période, objectif qui aurait dû soutenir le prix. La transition entre les phases 2 et 3 est particulièrement sombre. Le surplus s’alourdit — il double sur l’année 2012 — pour atteindre 2 milliards fin 2012, 2 milliards qui n’étaient initialement attendus qu’en 2020. La Commission doit revoir ses estimations à la hausse et prévoit alors un surplus de 3,6 milliards à horizon 2020 en cas d’inaction (Commission européenne, 2014a). En conséquence, les prix ont poursuivi leur chute en début de phase 3, avec un niveau moyen de 4,5 euros11 environ sur l’année 2013 (contre 8 euros en 2012) puis de 6 euros en 2014.

18Ainsi, l’EU ETS remplit son objectif de réduction — le respect du cap, et même au-delà, ce qui est souvent présenté comme un succès — mais ces réductions sont presque intégralement dues à la crise économique et aux politiques climatiques alternatives (Caisse des dépôts, 2013). Par ailleurs, comme le reconnaît la Commission, le prix de l’EUA est incapable :

  • 1. de fournir une incitation à l’investissement en technologie sobre en carbone ;

  • 2. de rendre la substitution du charbon avec le gaz attractive ;

  • 3. d’éviter le lock-in de secteurs très polluants, comme l’aviation, en d’autres termes, l’enlisement, grâce aux prix très bas, dans des stratégies de court terme d’achat de permis et le report des investissements massifs requis par ces secteurs pour réduire drastiquement leurs émissions (Lawson, 2014).

3. Le choix des réformes : l’ajustement par les quantités

19Un rapport de la Commission en 2012 amorce les débats et propose des options pour une réforme « structurelle » du système d’échange. Diverses réformes sont adoptées et tentent de réduire l’excès d’offre en ajustant les quantités, soit en corrigeant directement le cap, soit en corrigeant indirectement les quantités en circulation, à savoir le surplus.

3.1. Les premières mesures

  • 12 La Commission reconnaît que cette baisse du coefficient n’aura des effets que très progressifs et q (...)

20Tout d’abord, le paquet climat-énergie 2030 prévoit une restriction du cap pour atteindre l’objectif de réduction de 40 % à échéance 2030. Le coefficient annuel de réduction passera de 1,74 % initialement prévu à 2,2 % à partir de 2021. Par ailleurs, l’importation à bas coût des crédits internationaux, responsables d’un quart du surplus, est restreinte. Ces mesures permettent de contenir le surplus à venir, en phase 3 et 4, mais ne règlent pas la question du surplus déjà accumulé12.

21Pour réduire en urgence le surplus existant, la Commission propose dès 2012 une mesure à court terme — le gel (backloading) — consistant à geler la mise aux enchères de 900 millions de quotas. Plus précisément, il s’agit de retirer 900 millions d’EUA sur trois ans pour les mettre aux enchères plus tard, à la fin de la période. Cette proposition vise clairement à soutenir rapidement le prix de l’EUA. Elle ne modifie pas le cap, puisque les quotas ne sont que provisoirement gelés, mais uniquement leur répartition sur la période. Cette mesure n’a pas été adoptée sans heurts. Ont été convoquées notamment l’illégitimité de l’intervention politique d’une part — la Commission n’aurait pas à intervenir dans les mécanismes marchands — et l’inefficacité de l’intervention publique d’autre part — un gel temporaire des EUA ne ferait que reporter le problème, ce que les agents ne manqueront pas d’anticiper. Elle fut d’abord rejetée par le Parlement européen pour être officiellement adoptée fin 2013 et finalement mise en place en mars 2014. Les discussions et controverses autour de l’adoption de cette mesure simple suscitent deux remarques. D’une part, il est impossible d’anticiper l’effet du gel de quotas sur le prix, les estimations étant particulièrement divergentes : là encore, si on connaît la nouvelle offre corrigée, on ne connaît évidemment pas la demande. D’autre part, les difficultés à faire adopter cette mesure montrent combien les ajustements en quantités sont rigides politiquement.

3.2. La réserve de stabilité

  • 13 La Commission dans son étude d’impact du backloading explique bien qu’il s’agit « de contrecarrer l (...)

22La solution du backloading est conjoncturelle quand le problème du surplus, le déséquilibre, est structurel13. La Commission propose donc en janvier 2014 la mise en place d’une réserve de stabilité (Commission européenne, 2014a). Il s’agit de réduire le surplus, mais aussi à terme « d’améliorer la résilience du système aux chocs majeurs en ajustant les permis à mettre aux enchères » (Commission européenne, 2014d). Plus précisément, la MSR — réserve de stabilité — ajuste la quantité d’EUA « en circulation », c’est-à-dire la différence cumulée, depuis 2008, entre le cap et les crédits internationaux (l’offre) d’un côté et les émissions (la demande) de l’autre. Ces EUA en circulation correspondent donc à peu près au surplus qu’il s’agit alors de contenir entre deux limites :

  • dès que le nombre d’EUA en circulation excède 833 millions, 12 % de ces EUA sont retirés des enchères et placés dans la réserve deux ans plus tard, à condition que le montant atteigne au moins 100 millions ;

  • dès que le nombre descend en dessous de 400 millions, 100 millions sont pris dans la réserve et mis aux enchères deux ans plus tard.

23Ces ajustements doivent être prédéterminés et automatiques, afin d’éviter toute ingérence politique vécue comme arbitraire et de limiter l’incertitude pour les acteurs, le prix étant volatil et très sensible aux modifications réglementaires. Évidemment, à l’instar du backloading, l’effet attendu sur le prix est assez incertain. Après débats et consultations, la MSR est adoptée par le Parlement et le Conseil respectivement en février et mai 2015, pour une mise en œuvre en 2019. Il est décidé par ailleurs que les 900 millions du backlaoding seront placés dans la réserve et non remis automatiquement en circulation en fin de phase 3.

4. L’art de la contorsion

  • 14 Le paradoxe est encore plus criant quand la Caisse des dépôts (2014, p. 7) affirme dans le même par (...)

24Si toutes ces réformes — réduction du cap, backloading et MSR — visent à réduire le surplus d’EUA, l’objectif premier n’est pas évidemment le surplus en soi mais le prix dramatiquement bas. Ainsi, il s’agit de flexibiliser l’offre, politiquement rigide, pour pallier les déséquilibres du marché et soutenir le prix — prix pourtant censé en théorie équilibrer le marché. Le paradoxe n’est pas loin. On choisit un instrument marchand, le cap-and-trade, pour le respect du cap, qu’il garantit par construction, mais surtout pour les vertus postulées du trade, c’est-à-dire pour l’efficacité attendue des ajustements de prix concurrentiels censés produire la minimisation du coût collectif et « l’émergence » d’un prix efficient. Puis, réalisant que l’incertitude sur les prix constitutive d’un tel instrument est problématique mais surtout qu’elle n’est pas l’apanage de la phase de mise en place, on cherche à contraindre l’évolution des prix, autrement dit à administrer des prix marchands14.

4.1 Vers des prix marchands administrés

25La solution la plus simple, tout aussi paradoxale par ailleurs, serait évidemment de contraindre directement les prix, via un corridor de prix. Une telle solution, une valve de sécurité (safety valve) permettant aux autorités publiques de garantir un prix plancher et plafond, a d’ailleurs été proposée dès les premiers signes d’affaissement imprévu du prix et est pratiquée dans d’autres systèmes d’échanges de permis. La Commission avait d’ailleurs envisagé une telle option : « La possibilité d'établir un prix plancher du carbone applicable principalement sur le marché primaire, c'est-à-dire pour les enchères, a été examinée. Un prix plancher du carbone créerait davantage de certitude quant au prix minimal, donnant ainsi un meilleur signal aux investisseurs » (Commission européenne, 2012, p. 11). C’est aussi ce que confirme une étude de la Caisse des dépôts (2014). Par ailleurs, sans aller jusqu’à un contrôle direct du prix, on pourrait envisager de maintenir les ajustements en quantités d’une MSR, mais dans un corridor non plus en volumes de surplus limites, mais en niveaux de prix limites.

26Dans les deux cas, le paradoxe — s’en remettre aux ajustements de prix concurrentiels pour ensuite interférer directement dans ces mêmes ajustements de prix — a dû sembler trop manifeste. Ce serait se rapprocher d’un système hybride de taxe. Dès 2012, la Commission affirmait à propos de cette option dite de « mécanismes discrétionnaires de gestion des prix » que « le revers de la médaille est que le prix du carbone pourrait devenir essentiellement le résultat de décisions administratives et politiques (ou d'attentes en la matière), plutôt que le résultat de l'interaction entre l'offre et la demande du marché » (Commission européenne, 2012, p. 11). Dans son analyse d’impact ultérieure de la MSR (Commission européenne, 2014b), elle l’écarte définitivement, réaffirmant que l’EU ETS « est un instrument fondé sur les quantités et non sur les prix ». Cet argument est aussi avancé par Marcu (2014, p. 10) dans son étude pour le Center of European Political Studies : « Il peut être tentant, certainement plus simple, mais très difficile d’un point de vue politique ou institutionnel, d’introduire un corridor de prix. Cela irait aussi à l’encontre, à notre avis, de l’établissement de l’EU ETS comme instrument market-based. » L’ajustement du surplus prévu par la MSR « est plus complexe et engendre des inconnues supplémentaires (l’élasticité du prix du carbone par exemple), mais a le mérite d’être plus pur d’un point de vue du marché » (nous soulignons). Face à l’absence d’argument en termes d’efficacité (Caisse des dépôts, 2014) ou de faisabilité (beaucoup d’autres systèmes d’échange ont en effet adopté de telles mesures), le rejet d’un contrôle des prix paraît assez idéologique.

27De surcroît, si la MSR conserve la « pureté » de l’instrument en quantités, elle n’en est pas moins paradoxale : le rôle d’équilibrage n’est pas pleinement dévolu au prix mais corrigé par des ajustements réglementaires de l’offre. La hausse du prix — qui reste l’objectif premier — est simplement plus compliquée à obtenir et suppose des contorsions supplémentaires : soutenir les prix, mais indirectement, via les quantités. En outre, elle est plus incertaine puisque l’effet de ces ajustements du surplus sur le prix reste, de l’aveu même de la Commission, impossible à anticiper.

28C’est pourquoi les réformes envisagées pour pallier les prix bas et volatils de l’EU ETS relèvent en un sens du paradoxe. D’une part, c’est confier au tâtonnement marchand « l’émergence » d’un prix optimal pour ensuite chercher à le contraindre ex post et donc lui dénier les vertus d’équilibrage qui ont précisément servi, en théorie, à le justifier. En d’autres termes, c’est faire le choix d’un instrument en quantités au détriment d’un instrument en prix (la taxe) pour chercher ensuite à administrer ces prix. La volonté politique affichée de maintenir la « pureté » d’un instrument en quantité n’échappe pas au paradoxe : il s’agit bien in fine d’administrer des prix marchands.

4.2. Une volatilité intrinsèque

  • 15 C’est pourquoi le marché, contrairement à ce qui est parfois affirmé, ne s’est pas « financiarisé » (...)

29Le prix bas de l’EUA n’est pas le seul problème de l’EU ETS. Sa grande volatilité en est un autre, tout aussi dommageable au regard de la fonction qui lui est officiellement attribuée : guider de manière fiable et pérenne les investissements et innovations en technologie sobre en carbone. Or, toutes les réformes proposées ont peu de chance de régler ce problème de volatilité. En effet, elles envisagent l’EU ETS comme un marché de conformité, dévolu aux échanges entre installations assujetties en excès et déficit d’EUA à des fins de conformité. Or, en pratique, c’est avant tout un marché financier. Cette dimension financière bien connue est constitutive de l’instrument : comme les installations reçoivent leurs EUA plus d’un an avant leur obligation de mise en conformité, elles sont soumises à un risque de prix contre lequel elles doivent se couvrir15. C’est pourquoi le marché a toujours été ouvert aux acteurs financiers, afin de garantir la liquidité du marché. Les principaux acteurs des plateformes d’échange d’EUA sont presque pour moitié des acteurs purement financiers — c’est-à-dire non assujettis, tels que banques, courtiers, traders, hedge funds, etc. L’autre moitié est constituée des grands acteurs assujettis du secteur de l’énergie, qui possèdent généralement leur propre entité de trading (EDF Trading, Total Trading, etc.) et dont l’objectif n’est évidemment pas uniquement la simple conformité. Seuls 6 % des acteurs sont des industriels assujettis. Par ailleurs, les transactions, en constante croissance malgré les prix bas, portent à 99 % sur des dérivés d’EUA — principalement des futures et des options — et seules 1 % des transactions sont au comptant. Ce à quoi il faut ajouter environ 25 % de transactions de gré à gré (OTC) particulièrement opaques (Commission de régulation de l’énergie, 2013 ; pour une analyse plus précise de cette dimension financière, voir Berta, Gautherat et Gun, 2015).

30L’importance de la spéculation — entendue ici comme la proportion de l’activité motivée par autre chose que la simple mise en conformité — est bien connue : comme le souligne volontiers la Banque mondiale, « une portion considérable des échanges est tout d’abord motivée par la couverture de risque, les ajustements de portefeuilles, la recherche de profit et les arbitrages » (World Bank, 2012, p. 18). En revanche, les données sur les transactions étant confidentielles, cette spéculation est difficile à évaluer. On peut néanmoins montrer que les transactions de conformité, c’est-à-dire motivées par un transfert physique d’EUA des installations en déficit, sont extrêmement marginales, et totalement déconnectées de la croissance soutenue de l’activité du marché, principalement tirée par les dérivés (pour une telle estimation sur les deux premières phases, voir Berta, Gautherat et Gun, 2015). L’activité spéculative dominant largement l’EU ETS, les réformes entreprises auront peu de prise sur la volatilité du prix. On peut même penser, comme certains le craignent, que la MSR pourrait augmenter la volatilité : elle augmente l’incertitude réglementaire, avec de surcroît un effet impossible à anticiper sur les prix.

Conclusion

31Les réformes entreprises ne témoignent pas seulement de la volonté de sauver un marché moribond. Il s’agit aussi de maintenir son statut de pierre angulaire de la politique climatique européenne et de modèle pour la multiplication de tels systèmes d’échange dans le monde. Les enjeux sont donc importants.

32Or, une grande partie des réductions d’émissions constatées est due, on l’a vu, non à l’efficacité de l’EU ETS, mais à celle des autres politiques climatiques — objectifs en termes d’énergies renouvelables et d’efficacité énergétique. On pourrait se réjouir de l’existence d’alternatives efficaces. Mais, dans la mesure où elles entrent en concurrence avec le marché en déprimant le prix de l’EUA, la Commission craint de les voir affaiblir l’EU ETS et « morceler la politique de l’EU en matière de climat et d’énergie » (Commission européenne, 2014a). En d’autres termes, un EU ETS faible alimenterait « le risque de voir les États membres adopter des politiques nationales en matière climatique ou énergétique influençant directement les décisions d’investissement et les décisions opérationnelles relevant de leurs juridictions respectives » (Commission européenne, 2014c, p. 6). Ces craintes de la Commission soulignent que l’objectif poursuivi n’est pas seulement la réduction des émissions en soi, mais une réduction portée avant tout par l’EU ETS, c’est-à-dire par l’établissement d’un prix du carbone unifié. Se joue ici encore le grand clivage théorique standard issu de la théorie des externalités : d’un côté, les politiques incitatives fondées sur l’établissement d’un prix et considérées comme seules à même de garantir la minimisation du coût collectif ; de l’autre, les politiques réglementaires de command-and-control considérées comme rigides et inefficaces économiquement, même si elles s’avèrent aujourd’hui bien plus efficaces d’un point de vue environnemental.

33De surcroît, non seulement cette croyance dans l’efficacité d’un prix marchand souffre d’un manque de validation à la fois théorique et empirique, mais elle contribue à l’échec des négociations internationales depuis des années. La politique climatique, historiquement fondée sur une approche « par le haut », a toujours cherché, depuis les accords de Kyoto, d’une part, à obtenir un objectif global contraignant et engageant tous les États et, d’autre part, à ce que cet objectif soit atteint via un prix marchand. Cette approche est en difficulté (échec des dernières négociations à déboucher sur un accord contraignant, marchés de permis moribonds, risque de lock-in des industries les plus polluantes) ; elle fait par ailleurs l’impasse sur une économie de la production, en s’appuyant sur une approche « du développement technologique sommaire, le signal-prix à l’entrée et la technologie à la sortie » (Damian, 2014).

Baumol, W. J., Oates, W. E. (1988), The Theory of Environmental Policy, 2nd ed., Cambridge University Press.

Berta N. (2010), « Les expériences européenne et américaine de marchés de permis négociables : des premiers pas tâtonnants », Revue Française de Socio-économie, no 5, p. 185-204.

Berta N. et Bertrand E. (2014), “Market internalization of externalities : what is failing?”, in Journal of History of Economic Thought, vol. 36 (3), p. 331-357.

Berta N., Gautherat E. and Gun O. (2015), “Transactions in the EU ETS : a bubble of compliance in a whirlpool of speculation”, CES Working Papers, 2015.74, université de Paris 1 et CNRS.

Caisse des dépôts (2013), “One billion tonnes of CO2 avoided by the EU power sector and industry since 2005: half due to energy climate policies, half due to economic context”, CDC Climate Brief no32.

Caisse des dépôts (2014), “Introducing short term flexibility in the EU ETS to assure its long term credibility : a multi-criteria analysis of policy options”, CDC Climat report no45.

Coase R. (1960), “The problem of Social Cost”, Journal of Law and Economics, vol. 3, p. 1-44.

Commission de régulation de l’énergie (2014), « Le fonctionnement des marchés de gros de l’électricité, du CO2 et du gaz naturel. » Rapport 2013-14, novembre.

Commission européenne (2012), « Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil. État des lieux du marché européen du carbone en 2012 », COM (2012) 652 final.

Commission européenne (2014a), « Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil », 2014/0011 (COD), 22 janvier 2014, COM (2014) 20 final.

Commission européenne (2014b), « Résumé de l’analyse d’impact », SWD(2014) 18 final, 22/01/2014.

Commission européenne (2014c), « Résumé de l’analyse d’impact », SWD(2014) 51 final, 25/02/2014.

Commission européenne (2014d), “Reform of the EU carbon market. From backloading to the market stability reserve”, European Parliament research service.

Conseil européen (2014), « Conclusions sur le cadre d'action en matière de climat et d'énergie à l'horizon 2030 », note du 23 et 24 octobre SN 79/14.

Crocker T. D. (1966), “The structuring of atmospheric pollution control systems”, in H. Wolozin, The economics of air pollution, W. W. Norton, New York, p. 61-86.

Dales J. H. (1968), Pollution, Property and Prices, An Essay in Policy Making and Economics, University of Toronto Press.

Damian M. (2014), « La politique climatique change enfin de paradigme », Économie Appliquée, vol. XVII (1), p. 37-72.

Ellerman A. D., Joskow P. L. (2008), “The European Union’s Emissions Trading System in Perspective”, Pew Center on Global Climate Change.

Ellerman A. D., Convery F. J. et de Perthuis C. (2010). Pricing Carbon: The European Union Emissions Trading Scheme, Paris, Pearson.

Lawson C. (2012), “Aviation lock-in and emissions trading”, Cambridge Journal of Economics, vol. 36, p. 1221-1243.

Montgomery W. E. (1972), “Markets in licenses and efficient pollution control programs”, Journal of Economic Theory, vol. 5 (3), p. 395-418.

Prada M. (2010), La Régulation des Marchés du CO2. Rapport de l’Inspection générale des finances, ministère de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi, La Documentation française, Paris.

Tietenberg T. H. (1985), “Emissions trading, an exercise in reforming pollution policy”, Washington DC, Resources for the Future.

Weitzman M. L. (1974), “Prices versus quantities”, Review of Economic Studies, vol. 41 (4), p. 477-491.

World Bank (2012), State and Trends of the Carbon Market 2012, World Bank Report, Washington DC.

Haut de page

Notes

1 L’EU ETS connaît en réalité un certain nombre de problèmes divers — fraudes massives à la TVA, attaques de hackers, effets de redistribution contestables, profits d’aubaine (windfall profits), etc. — dont nous ne traiterons pas ici. Nous nous focalisons sur la question centrale du prix.

2 Sur les justifications théoriques des systèmes d’échange, au détriment notamment d’un système de taxe, voir aussi Berta (2010).

3 En cela, et contrairement à ce qu’il est parfois affirmé, ils diffèrent de la solution coasienne. D’une part, historiquement, ils ont été proposés pour la première fois par Crocker (1966) et Dales (1968) et non par Coase (1960). D’autre part, ils ne sont pas équivalents d’un point de vue théorique : Coase propose une négociation des droits de propriété entre pollueurs et pollués, négociation censée déterminer un niveau optimal d’externalité (et un prix associé), quand les marchés de permis organisent un échange de droits entre pollueurs compatibles avec un niveau d’externalité prédéterminé, exogène et non nécessairement optimal. Le critère d’efficacité est désormais non plus l’optimalité parétienne mais la minimisation du coût total de dépollution. Pour une analyse des types d’internalisations marchandes compatibles avec un optimum de Pareto, voir Berta et Bertrand (2014).

4 Weitzman (1974) donne alors des arguments permettant de déterminer laquelle des deux incertitudes est préférable, en fonction notamment de la pente des courbes de dommage marginal.

5 Même en équilibre général. Ainsi Baumol et Oates (1988, 177) convoquent simplement « l’émergence » du prix d’équilibre : « À mesure qu’un marché de permis se développe, un prix d’équilibre émerge, indiquant aux pollueurs le coût d’opportunité des émissions polluantes. Puisque toutes les firmes font face au même prix de permis, leurs comportements de minimisation de coût engendrent l’égalisation des coûts marginaux entre firmes. » Voir aussi l’article de référence de Tietenberg (1985).

6 Un été chaud, un hiver rude, un prix du gaz élevé (favorisant la substitution au charbon — le switching), tout concourrait a priori à anticiper des émissions élevées et donc un cours de l’EUA encore plus soutenu. Le journal spécialisé « Carbon market Europe » titre d’ailleurs au moment du pic d’avril 2006, « Pourquoi le prix du carbone est-il encore si bas ? » (cité par Ellerman et Joskow, 2008, p. 15).

7 De surcroît, les modèles de projection d’émissions sur la phase 1 étaient peu fiables, les émissions dépendant de facteurs très incertains comme l’activité économique, la météo, le prix du gaz, etc.

8 Prix des EUA à terme avec livraison en décembre.

9 Plus précisément, ce qu’on nomme le surplus de l’année n est la différence cumulée entre le volume d’EUA émis et donc disponibles à des fins de conformité et le volume d’EUA utilisés effectivement (correspondant à peu près au volume cumulé des émissions), jusqu’à l’année n.

10 Les installations peuvent aussi couvrir leurs émissions avec des crédits-carbone internationaux, principalement avec des CER, les Certified Emission Reduction obtenus via les mécanismes pour le développement propre, un des mécanismes de flexibilité adoptés à Kyoto. Cette possibilité pour une installation d’utiliser un CER plutôt qu’un EUA pour se mettre en conformité est limitée à 13,4 % du cap. Si le cap n’augmente pas (c’est-à-dire le nombre d’EUA émis stricto sensu), le nombre d’EUA disponibles en circulation augmente d’autant puisque l’usage d’un CER libère un EUA. Évidemment, cet usage de CER obtenus à bas coût dans des pays en développement affecte le prix à la baisse.

11 Au comptant comme à terme, voir le rapport 2014 de la Commission de régulation de l’énergie.

12 La Commission reconnaît que cette baisse du coefficient n’aura des effets que très progressifs et que l’excédent pourrait ne pas descendre en dessous des 2 milliards pendant au moins une décennie (Commission européenne, 2014a).

13 La Commission dans son étude d’impact du backloading explique bien qu’il s’agit « de contrecarrer l’augmentation rapide à court terme de l’offre de quotas » (Commission européenne, 2014c, p. 3-4), due surtout à l’importation forte de crédits internationaux en fin de phase 2, et non « d’aborder la formation de l’excédent structurel d’ici à la fin de la phase 3 ».

14 Le paradoxe est encore plus criant quand la Caisse des dépôts (2014, p. 7) affirme dans le même paragraphe : « The market is left to discover the equilibrium price that “clears” the market. This implies that the carbon price keeps on adjusting with respect to the demand for allowances that can be subject to important variations ». Puis immédiatement après : « The carbon market cannot optimally take into account these exogenous shocks ex ante because of the uncertain nature of these shocks. »

15 C’est pourquoi le marché, contrairement à ce qui est parfois affirmé, ne s’est pas « financiarisé », il l’est par nature, même si la dimension d’actif financier des EUA a mis du temps à être légalement reconnue (Prada, 2010).

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Nathalie Berta, « Prix versus quantités : les contorsions du marché du carbone européen », Revue de la régulation [En ligne], 18 | 2e semestre / Autumn 2015, mis en ligne le 05 janvier 2016, consulté le 21 juin 2017. URL : http://regulation.revues.org/11392

Haut de page

Auteur

Nathalie Berta

REGARDS, université de Reims, nathalie.berta@univ-reims.fr

Articles du même auteur

Haut de page

Droits d’auteur

© Tous droits réservés

Haut de page