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Économie politique de la santé. Un exemple exemplaire
La santé et ses industries

Quand l’État décrète le marché : le cas du Plan Borloo

When State Imposes a Market: The French Plan for Lifestyle and Home Care Services
Cuando el Estado decreta el mercado. El caso del Plan Borloo
Florence Gallois et Martino Nieddu

Résumés

Le Plan Borloo visait à délimiter un nouveau secteur des « services à la personne » et à l’équiper par des mécanismes marchands pour l’industrialiser. Cet article interroge la capacité réelle des dispositifs institutionnels ainsi créés à en assurer la régulation. Pour observer les régulations réellement à l’œuvre, nous constituons un corpus analytique en régulation sectorielle, qui s’appuie sur les spécificités de la relation de service, et sur les modèles productifs des organisations présentes dans le champ. Au-delà de la crise structurelle des associations, qu’ils contribuent à approfondir, les dispositifs Borloo échouent, tant dans la construction de marchés autonomes déterritorialisés que dans celle d’une dualité sectorielle entre services de confort rentables et services liés à des publics fragiles. En revanche, ils sont repris et combinés à d’autres, dans les stratégies des organismes producteurs, pour satisfaire les besoins que ceux-ci identifient. Cette hybridation de ressources institutionnelles, qui se noue directement à l’intérieur des organisations et au niveau du territoire, est donc l’élément essentiel d’une régulation qui déborde en permanence l’espace du secteur au sens de Borloo.

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Texte intégral

Les auteurs souhaitent remercier Sandrine Michel et Thomas Lamarche pour leurs commentaires sur une version antérieure de ce texte, ainsi que les rapporteurs anonymes du papier. Nous restons seuls responsables des éventuelles insuffisances de ce travail.

Introduction

1Le Plan Borloo dit « de développement des services à la personne » (ministère du Travail de l’Emploi et de la Cohésion sociale, 2005) promettait de créer 500 000 emplois en trois ans. Cette promesse s’appuyait sur deux discours théoriques. Le premier prônait la flexibilisation du marché du travail et la libération des forces concurrentielles par une activation de la contestation des acteurs installés, supposées accélérer la construction du secteur (Cahuc, 2004). Le second s’appuie sur une rhétorique d’industrialisation des services, qui renvoie explicitement à l’idée d’émergence d’une « consommation de masse », de type fordiste (Debonneuil, 2004), dans le cadre de soutiens de l’État à l’activité économique, du même type que ceux qui avaient assuré, pendant les Trente Glorieuses, l’industrialisation d’autres secteurs considérés comme rétrogrades (ex. l’agriculture). Le problème traité dans cet article est donc de savoir dans quelle mesure les dispositifs introduits par le Plan génèrent le mode de régulation sectoriel attendu par ses auteurs.

  • 1 Les approches régulationnistes ne peuvent être assimilées, du point de vue de leur épistémologie, à (...)

2Cette question de recherche pose de fait une question de méthode. En effet, l’un des apports des approches en termes de régulation est justement d’avoir montré les limites du fonctionnalisme, dans lequel des dispositifs génèreraient mécaniquement une certaine forme attendue des compromis de régulation (Bartoli et Boulet, 1990 ; Boyer, 1990 ; du Tertre, 1989). Ce qui invite à explorer trois interrogations au cœur des problématiques régulationnistes (Gaignette et Nieddu, 1996). La première porte sur ce qui est réellement régulé : le rythme de création d’emplois ? Les relations entre structures d’entreprises ou d’associations et logiques marchandes ? Ou encore les déficits publics ?, etc. La deuxième traite de comment opère la régulation : par les dispositifs seuls ? Par des compromis institutionnalisés ? Par une déformation du système de production de ces services ?, etc. La troisième appelle à explorer dans quel espace économique ou social se noue la régulation : celui des services à la personne tels que définis légalement par le plan ? Ou d’autres espaces à identifier ? Ce triple questionnement invite, dans la lignée de la philosophie pragmatiste (Peirce, 1974) partagée par les approches régulationnistes, à ne pas déduire mécaniquement la régulation des seuls dispositifs institutionnels, mais à déployer une démarche abductive1. Son point de départ est le repérage de faits stylisés paradoxaux, du moins au regard des propositions théoriques des économistes qui légitiment le Plan. La démarche suggère ensuite de développer une relecture de différents corpus théoriques stimulant les questionnements empiriques. On formule alors une hypothèse abductive que l’on soumet à l’épreuve des faits (Dumez, 2012).

3Deux faits stylisés paradoxaux ont été identifiés. Le premier part du constat de l’échec quasi-immédiat du dispositif supposé moteur de l’industrialisation : les grandes enseignes. Le silence observé par l’ensemble des acteurs à l’égard de l’échec de cette pierre angulaire du plan attire l’attention sur le paradoxe d’une rhétorique de l’industrialisation des services, qui revient à nier les rapports sociaux spécifiques qu’engage leur production. Le second fait stylisé paradoxal réside dans le refus, à la fois des entreprises et des associations, de se cantonner, les unes à des services strictement marchands, les autres à la prise en charge des besoins des plus fragiles. On a pu observer que les acteurs associatifs, de même que les entreprises, développent en longue période des stratégies sophistiquées d’hybridation des dispositifs institutionnels et des ressources marchandes et non marchandes.

4Le système d’incitations du Plan semblait donc loin de réagir comme attendu. Or, ce phénomène ne peut être expliqué par la seule résistance conjoncturelle des acteurs historiquement existants (associations d’aide à domicile et figure du particulier-employeur). En effet, ceux-ci ont tous d’une certaine façon adhéré au Plan, ne serait-ce qu’en jouant le jeu de la constitution d’enseignes nationales orientées vers les marchés. Mais cette adhésion doit être remise dans le contexte de la dynamique d’hybridation, que l’on ne repère qu’en longue période. Pour discuter ces deux paradoxes, nous avons donc constitué un corpus analytique, qui permette à la fois, de « tenir à distance » la rhétorique d’industrialisation des services, et de rendre compte du travail des acteurs face au déterminisme de comportements que l’État souhaitait susciter (partie 1). Nous pouvons alors construire notre hypothèse abductive, quant à ce qui est réellement régulé, dans quel espace et de quelle manière se noue la régulation (partie 2).

1. Vers le corpus analytique pertinent pour discuter la régulation

5Les approches en termes de régulation sont familières d’une discussion sur les logiques de construction sociale de marché liées aux stratégies libérales d’imposition de modèles de marché (Coriat et Weinstein, 2005). À la suite d’Amable, Barré et Boyer (1997), elles disposent de résultats suffisamment robustes pour montrer, face à la progression d’une utopie de marché auto-réalisatrice, l’émergence et la dynamique de configurations spécifiques. De ce point de vue, face à l’hypothèse du triomphe d’une régulation marchande, Michel et Vallade (2007) avancent comme alternative l’hypothèse d’une double régulation, que l’on peut déceler sur très longue période :

[…] la consommation privée ne pouvant régulariser seule le rapport salarial, des consommations collectives y entrent également. […] En phase de croissance, le rapport équilibré entre les deux composantes de la norme de consommation et l’accumulation est garanti par la possibilité d’affecter une partie du supplément de valeur ajoutée aux consommations collectives […] Au cours de la crise ouverte dans les années 1970, leur poids progresse encore et de fait, les consommations collectives présentent une certaine autonomie… (Michel et Vallade, 2007, p. 2).

  • 2 C’est probablement ce critère qui les différentie le plus d’autres approches, y compris institution (...)

6D’autre part, les approches régulationnistes visent essentiellement à donner à voir et à mettre en ordre une lecture des tensions générées par des dynamiques socio-économiques. L’analyse de la prise en charge de ces tensions par des dispositifs d’intermédiation (tels que les formes institutionnelles) est fondatrice du programme régulationniste (Aglietta, 1997)2. Un des résultats les plus consistants des travaux des années 1990 en régulation sectorielle et territoriale réside dans la nécessité de considérer que, pour certains d’entre eux, les dispositifs d’intermédiation produisent un fractionnement de l’espace macroéconomique en sous-espaces, avec des formes de régulation partielles et/ou en partie autonomes.

7Or ces intermédiations se situent à des niveaux et des espaces qui ne sont ni donnés d’avance, ni déductibles de la théorie, mais se construisent dans des processus historiques, ceci même si la théorie peut se livrer à la recherche d’invariants. B. Théret (1996, 1997) le fait dans l’étude des systèmes élémentaires de la protection sociale sous l’angle d’un fractionnement à un niveau macrosocial entre ordres économique, politique et domestique. Des dispositifs articulent la façon dont sont prises en charge les personnes, sachant que le système forme une unité : en cas de défaillance de l’ordre économique ou politique, une forme de régulation réside dans le fait que la prise en charge retombe immanquablement dans l’ordre domestique.

  • 3 Signalons ici un papier de C. du Tertre (1999) sur les services de proximité, notion qui s’est impo (...)

8Pour l’essentiel, ce travail sur les niveaux intermédiaires a pris la forme d’analyses sectorielles, dès lors qu’il est apparu comme difficile de reprendre comme explication unidimensionnelle le jeu fordiste de l’industrialisation de façon identique dans tous les secteurs. Depuis P. Bartoli et D. Boulet (1990) et C. du tertre (1989), nous disposons d’une vague de travaux qui vont s’intéresser aux spécificités sectorielles3 et aux régimes des dispositifs d’évaluation qui leur sont associés (cf. pour une revue Nieddu, 2013). De ce point de vue, les travaux de J. Gadrey dégagent deux résultats. Premièrement, les processus d’industrialisation ne sont pas applicables à tous les secteurs et il devient nécessaire de penser l’économie des services comme une économie engageant des rapports sociaux spécifiques. Deuxièmement, la production de services pose des problèmes d’évaluation particuliers ne pouvant se réduire à la mesure des gains de productivité (Gadrey, 2001).

9Les grandes synthèses en termes de régulation sectorielle et territoriale (Laurent et du Tertre, 2008) invitent donc à mobiliser cette convergence de travaux de la façon suivante.

Encadré 1. Glossaire de la régulation sectorielle et territoriale

Abduction et hypothèse abductive

En épistémologie, l’abduction est un procédé consistant à introduire une règle à titre d’hypothèse afin de considérer ce résultat comme un cas particulier tombant sous cette règle. En utilisant des hypothèses explicatives (ou hypothèse abductive), l’abduction permet de remonter des effets aux causes.

Régime économique de fonctionnement

Ils traduisent l’ensemble des mécanismes assurant la reproduction d’une sphère d’activité. Ils combinent trois logiques fondamentales : les logiques de production, d’échange et de consommation. Dans notre cas, les logiques de production et de consommation sont caractérisées à travers les relations sociales de services engagées. L’économie des singularités permet de décrire les logiques de coordination à l’origine de l’échange.

Dispositifs institutionnels

Ils correspondent à l’ensemble des institutions productives de normes, de processus et d’interventions qui encadrent et orientent les régimes économiques de fonctionnement.

Mode de régulation sectoriel

Processus de combinaison entre le régime économique de fonctionnement et les dispositifs institutionnels

Secteur

Un secteur associe à un ensemble de dispositifs institutionnels sectoriels un, et un seul, régime économique de fonctionnement. Si les dispositifs institutionnels permettent la présence de plusieurs logiques de production, d’échange et de consommation, on parlera de sous-secteur. Les sous-secteurs sont duals si leurs logiques sont opposées.

Modèle productif

Les modèles productifs sont définis comme « des “compromis de gouvernement d’entreprise”, qui permettent de mettre en œuvre durablement et avec profit une des stratégies de profit viables dans le cadre des modes de croissance des pays où les firmes organisent leurs activités, grâce à des moyens (politique-produit, organisation productive et relation salariale) cohérentes et acceptables par les acteurs concernés » (Boyer & Freyssenet, 2000, p. 23).

Compromis de gouvernement d’entreprise

Le compromis de gouvernement d’entreprise combine les trois éléments : la politique-produit, l’organisation productive et la relation salariale. Le gouvernement d’entreprise se définit ainsi comme la manière dont la structure va combiner ses modes de production avec sa politique produit.

Espace de régulation

La différenciation entre secteur ou espace géographique ne signifie pas pour autant que leurs espaces de régulation se confondent avec ceux-ci. Par exemple, l’espace de régulation de l’agriculture est le système agro-alimentaire.

  • 4 La « composante “servicielle” échappe pour l’essentiel aux concepts [fordistes, donc industriels] d (...)

10Nous discutons donc de la prétention du Plan Borloo à générer un régime de fonctionnement unique et déterritorialisé (section 1. 1.). La prise en compte de l’économie des services (section 1. 2.) vise à préciser dans quel type de relation sociale de travail les producteurs se trouvent engagés, considérant la volonté publique d’industrialisation dans un champ où la notion de productivité4 industrielle n’a que peu de sens (Jany-Catrice, 2012). Comme le suggère J. Gadrey (2008), la prise en compte des spécificités des services est complétée par une mobilisation de l’apport de l’économie des singularités (Karpik, 2007) pour lire les dispositifs de qualification des produits et les stratégies des entreprises quant aux critères sur lesquelles elles se proposent d’être évaluées. Nous avons également introduit dans le corpus les approches en termes de modèles productifs car elles permettent de caractériser des stratégies différenciées de mobilisation de dispositifs, par des acteurs présentant a priori les mêmes caractéristiques (section 1. 3.). La combinaison de ces clés de lecture nous permet alors de proposer une hypothèse abductive et une méthode pour décrire l’existence d’une pluralité de régimes de fonctionnement dans un espace institutionnellement défini par le Plan, et donc d’examiner la capacité réelle de régulation des dispositifs du Plan (section 1. 4.).

1. 1. La conjoncture ouverte par le Plan : des dispositifs qui régulent… ou pas ?

11Le Plan Borloo peut être interprété, à la suite de F-X. Devetter, F. Jany-Catrice et T. Ribault (2008), comme une tentative de construction politique d’un secteur qui regroupe en une même entité des services personnels et domestiques et des services d’action sociale (essentiellement services d’aide à domicile, cf. figure 1).

Figure 1. Le « coup de force visant à créer politiquement […] une réalité économique et sociale nouvelle »

Figure 1. Le « coup de force visant à créer politiquement […] une réalité économique et sociale nouvelle »

Chiffrage réalisé par nos soins pour l’année 2007 à partir de l’évaluation du Plan réalisée par Debonneuil (2008)

Source : Devetter, Jany-Catrice et Ribault (2008), p. 16-17.

  • 5 Le principe de réduction d’impôts pour le recours aux « emplois familiaux » date de 1991, le Plan B (...)

12Sur le plan opérationnel, les dispositifs introduits consistent en la création de l’Agence nationale des services à la personne (ANSP), dont l’une des missions est la promotion des services à la personne, et en un soutien actif de l’État à la création d’enseignes nationales. Celles-ci doivent porter l’industrialisation du secteur ; elles relèvent d’une logique de création de marques nationales, chaque marque devant mettre en œuvre un ensemble de process lui permettant de délivrer des produits de qualité homogène sur l’ensemble du territoire via son réseau de sous-traitants, conditions supposées à l’émergence de la consommation de masse caractéristique des produits industriels. La réalisation de gains de productivité devant être obtenue par des économies d’échelle rendues possibles par l’extension du champ des services, le Plan organise le champ des services à la personne à partir d’un ensemble large de vingt-et-une activités extrêmement variées, allant de l’aide à domicile à des personnes fragiles au ménage, en passant par le coaching sportif (Art. D-7231-1 du Code du travail). Toutes ces activités bénéficient de mesures fiscales (dépenses engagées déductibles pour 50 % de l’impôt sur le revenu) et sociales (exonérations de cotisations sociales) devant permettre, par une baisse du coût d’opportunité, de faire évoluer le comportement des consommateurs5. La baisse des prix est également recherchée dans la modification du régime de l’agrément par l’État pour soutenir l’entrée d’entreprises commerciales, en théorie nécessaire pour rendre le marché contestable (au sens de Baumol, Panzar et Willig, 1982) grâce à la pression concurrentielle qui serait ainsi exercée.

13En organisant conjointement l’industrialisation, la baisse du coût d’opportunité, et la contestation du marché, les dispositifs introduits par le Plan Borloo, sont supposés faire émerger un nouveau régime économique de fonctionnement.

Figure 2. Régulation sectorielle attendue par le Plan Borloo

Dispositifs institutionnels → → → → → → Régime économique de fonctionnement

Marché subventionné


Logique de consommation :
- Consommation de masse d’un produit standardisé
Implication du consommateur dans la production distante et faible

Dispositif de grandes enseignes nationales distribuant l’offre

Logique de production : Prestataires sous-traitants des grandes enseignes

Qualification de la qualité par la réputation et la crédibilité de grandes enseignes nationales

Logique d’échange : marchande, intermédiée par les enseignes

Non dit : Relation salariale flexible et non équipée

Source : réalisé par nos soins

14Or, la thèse de Bartoli & Boulet (1989) invite justement à observer l’existence de configurations où, au sein d’un même secteur institutionnellement délimité, différentes logiques de production, de consommation et d’échange pouvaient s’affronter pour des raisons historiques. Ces configurations se traduisent à la fois par le maintien de régimes économiques de fonctionnement différents et par différentes façons de mobiliser les dispositifs institutionnels. Ce d’autant que la sectorisation voulue par le Plan Borloo ne s’opère pas ex nihilo, mais consiste en une recomposition à partir de plusieurs activités, au sein desquelles l’aide à domicile a un poids structurant (figure 1). En exprimant une volonté de pénétration du champ de l’aide à domicile par des entreprises, le Plan vient en modifier les compromis historiques, qui résultent d’une dynamique de coconstruction par l’État, et les caisses de protection sociale d’une part, les collectivités locales et les associations d’autre part (Gardin, Nyssens et Minguzzi, 2010 ; Laville et Nyssens, 2001). Or, l’aide à domicile s’inscrit dans une histoire longue (cf. annexe 1) de construction de dispositifs de protection sociale dont il est légitime de se demander si elle va être « soluble » dans le Plan Borloo. Restituer les dynamiques issues de cette histoire longue permet d’examiner si ces services d’aide au maintien à domicile vont réellement être rendus homogènes à ceux d’autres services à la personne (par leurs modes d’évaluation, dans leurs modalités de règlement des transactions, etc.).

1. 2. Relation de service versus industrialisation par les enseignes

15Au sens strict, l’industrialisation signifie la substitution capital/travail. De même, il est difficile de prétendre que la relation de travail est structurée par le fait que le salarié doit réaliser des gains de productivité selon des méthodes statistiques définies par l’ingénieur. La relation de service engage une autre convention (Gadrey, 2001, 2003) qui conduit à discuter l’espérance d’industrialisation par les enseignes.

1. 2. 1. Relation de service et intermédiation

16Non seulement la relation de service est en contradiction avec les logiques industrielles de productivité mais elle a la particularité de provoquer « l’irruption du bénéficiaire au sein même du process de travail. Elle aura, ainsi, un impact sur la prestation, sur les moyens mis en œuvre, sur les résultats obtenus et sur l’efficacité du process de production » (du Tertre, 2002, p. 183). De fait, un salarié aura à cœur, lorsqu’il se trouve en face d’une personne, de réaliser le service demandé, ceci, alors même qu’il est placé dans une situation de travail précaire comme c’est structurellement le cas dans les services à la personne (Bailly, Devetter et Horn, 2013).

17Certes, le Plan Borloo ambitionne de développer des services qui reposent sur des supports tangibles (services de ménage et repassage) mais les services visant la prise en charge de la dépendance restent majoritaires dans les services à la personne : les activités de ménage et repassage ne représentent au global qu’à peine plus de 29 % de l’ensemble du volume d’activité des organismes de services à la personne (Ould Younes, 2012). De fait, dans la plupart des situations, les activités portent sur des intangibles, où le client constitue lui-même le support du service : l’accompagnement aux gestes de la vie quotidienne (toilette, repas, etc.), qui génère ou non l’effet médiat de maintien de la capacité de la personne à demeurer autonome, etc. La question des repas dans le cadre de la prise en charge à domicile de personnes dépendantes est ici particulièrement heuristique. Soit un service idéal d’accompagnement à la réalisation des courses, à la préparation du repas et au contrôle de la prise du repas, voire à la discussion avec une personne seule pendant son repas, le contenu réel de ce service permet de générer un effet médiat de prévention de la dépendance, tant par un maintien de l’activité et de lien social que par la surveillance de la non-dénutrition de la personne et la stimulation intellectuelle. A contrario, une simple livraison de repas à domicile (sans vérification de la prise du repas) enregistre paradoxalement la perte d’autonomie de la personne (en raison d’une moindre incitation à l’activité, voire d’une dénutrition si les repas ne sont pas pris).

Encadré 2. Les caractéristiques de la relation sociale de travail dans l’aide à domicile et les services à la personne et leurs conséquences

Le process de production des activités de SAP présente trois grandes caractéristiques, qui découlent de la nature même de l’activité.
1/ La réalisation du service de care, pour lequel, nous l’avons vu, la personne elle-même constitue le support du service génère une forte contrainte sur les horaires d’intervention (par exemple, il est difficilement envisageable que l’aide au lever d’une personne ait lieu en milieu d’après-midi, ou de réaliser de la garde d’enfants pendant les heures où ils sont pris en charge par l’école). Cette force de la contrainte horaire de réalisation de service, associée aux temps de déplacements entre deux domiciles induit des temps de travail moyen faibles (26 heures hebdomadaire si l’on suit l’enquête emploi, avec une forte dispersion, Lefebvre, 2010). Le temps complet n’est pas impossible à atteindre mais pour cela, la salariée est amenée à supporter des journées ayant une forte amplitude horaire (Devetter, Messaoudi et Farvaque, 2012). Dans les services à la personne ayant une plus faible contrainte horaire découlant de la nature du support du service, la contrainte horaire est imposée assez largement par le client. En effet, si l’idée des services à la personne est de décharger le couple de salariés bi-actifs des contraintes liées à la prise en charge de son domicile, il ne faudrait pas que cette prise en charge ait pour autant lieu lorsque le client est à son domicile
2/ Une autre caractéristique du process de production des services à la personne porte sur la quasi-impossibilité d’y réaliser des gains de productivité : si les travaux précurseurs du Plan ont effectivement pu identifier des sources possibles de gains de productivité, c’est dans le travail de back-office des enseignes et non dans la réalisation directe du service. L’introduction récente de procédés typiques de l’industrie sur le lieu de réalisation de service (la télégestion – qui consiste en un pointage du salarié – en est certainement l’exemple le plus significatif) n’a pas pour autant induit de gains de productivité au sein du process du service, même si des gains peuvent être identifiés au niveau organisationnel (allégement du travail de back-office par le biais des technologies)
3/ la dernière caractéristique du process ayant un effet sur la relation sociale de travail tient au lieu de réalisation des SAP : le domicile, ainsi qu’à la caractérisation sociale des tâches réalisées comme relevant d’activités féminines. En effet, comme le pointe la sociologue A. Dussuet, « les tâches qui sont habituellement demandées à ces salariées ne font que se substituer à celles habituellement réalisées sous une forme gratuite par la femme du foyer : faire le ménage, la cuisine, s’occuper des enfants ou des personnes adultes dépendantes » (2005, p. 15). Si cette dimension implique que 97 % des salariées des services à la personne soient effectivement des femmes, elle présente des effets circulaires dans la mesure où elle autorise les employeurs à rechercher avant tout ces caractéristiques féminines.
Ces trois caractéristiques conduisent à considérer qu’il est difficile, voire impossible, à une entreprise visant le profit de trouver des avantages comparatifs en termes de gains de productivité (sur des personnes ayant les mêmes problèmes et le même état physique du moins), d’abaissement du coût du travail (déjà si faible) ou d’organisation du temps du salarié. De ce fait, l’étude des différences induites par la nature des entreprises ne peut que se déplacer vers ce que nous faisons dans ce papier, à savoir la façon dont certaines entreprises tentent d’obtenir un avantage médiatique (les stratégies de marque) ou la façon dont des avantages institutionnels ont pu, et sont encore, attribués à certains de ces acteurs, notamment par le biais des transformations des dépenses, de dépenses sociales en dépenses fiscales.

1. 2. 2. Grandes enseignes et dispositifs de jugement

  • 6 À cet endroit, le contrôle révèle que l’industrialisation tient essentiellement à la transformation (...)

18Les travaux préfigurant le Plan Borloo sont très discrets sur la spécificité de la relation de service et son évaluation. En revanche, ils proposent une solution de coordination ex ante, censée gérer l’incertitude sur la qualité : l’introduction de grandes enseignes nationales. S’adresser à une telle enseigne devrait suffire à des membres de la famille pour être certains d’obtenir la qualité du service pour la personne aidée. De par leur taille et leurs capacités organisationnelles, il est attendu de ces enseignes qu’elles mettent en place des outils de contrôle à distance convaincants, tels que la télégestion6. Ceci pose la question du dispositif de jugement qui va être retenu par les consommateurs. Le schéma de la grande enseigne nationale correspond à une situation que le sociologue peut lire comme l’éloignement délibéré du producteur et du consommateur pour permettre la construction d’une relation anonyme, et par là même rendre possible la marchandisation (Chantelat, 2002). Or, l’économie des singularités (Karpik, 2007) suggère que plusieurs dispositifs de jugement peuvent coexister, et qu’il y a alors une concurrence entre ces dispositifs.

19Nous avons justement pu observer, dans les services à la personne, la coexistence de trois grandes propositions de dispositifs de jugement, associés à autant de modalités de coordination identifiés par Karpik : 1) un « régime des convictions », où le jugement repose sur le réseau personnel (représentatif de l’emploi direct) ; 2) un « régime professionnel », où le jugement repose sur la recommandation d’un acteur par un professionnel dans une logique de réseau (médicaux et médico-sociaux), et 3) un « régime de type méga » tel que celui de la réputation médiatique que vont chercher à construire les enseignes. Une telle identification de plusieurs modalités de coordination (renvoyant à des dispositifs de jugement en concurrence) pose problème au regard de l’unité voulue du secteur et donc de son régime économique de fonctionnement. La question étant notamment de savoir si les enseignes vont réussir ou non à s’imposer comme étant le dispositif dominant.

1. 3. Des stratégies reposant sur des modèles productifs différenciés ?

20Les approches en termes de modèle productif (Boyer et Freyssenet, 2000) pointent justement qu’il n’existe pas de one best way, au sens où, dans une même configuration institutionnelle et dans un même mode de croissance, plusieurs modèles productifs d’entreprises peuvent coexister, et réciproquement, qu’un modèle productif peut être viable (ou non) dans plusieurs modes de croissance.

21Or le plan Borloo et les enseignes cherchaient à imposer une convergence vers une logique de production industrielle théorique que l’on a pu décrire, non pas comme un idéal-type, mais, puisque cela va rester un projet largement inaccompli, par ce que l’on a qualifié d’« idéel-type » (Gallois, 2012) : un couple enseigne-entreprise sous-traitante, avec intégration dans des filières productives nationales, à même de mettre en œuvre une stratégie d’économies d’échelles.

22La vision politique associative du secteur de l’aide à domicile propose une autre forme d’idéel-type. Dans le modèle économique associé, l’offre est organisée par une régulation tutélaire, fruit d’un compromis entre les associations locales et leurs tutelles départementales. Les organismes y remplissent une mission de service public. La réalisation d’économies d’échelles repose sur l’absence de concurrence, permise par un partage des territoires entre les associations.

23Ces deux visions opposées correspondraient donc respectivement à un idéel d’entreprise, déployant son activité dans un champ concurrentiel des services à la personne et un idéel associatif correspondant à une activité d’aide à domicile dont la concurrence serait (idéellement) absente.

  • 7 L’introduction des modèles productifs à notre corpus permet alors d’outiller la caractérisation d’u (...)

24L’intérêt du concept de modèle productif est qu’il permet de discuter de ces idéels-types. Si les comportements ne sont pas mécaniquement déterminés par les dispositifs sectoriels, mais se situent dans l’articulation que des acteurs concrets construisent avec ces derniers, à travers ce que R. Boyer et M. Freyssenet appellent des compromis de gouvernement d’entreprise, ces schémas idéels peuvent ne pas se vérifier (cf. partie 2)7.

25Or, il ressort précisément de la littérature sur la régulation sectorielle qu’il est possible que persiste un modèle de l’aide à domicile en parallèle de celui du modèle Borloo : les thèses de P. Bartoli et D. Boulet (1989) et M. Nieddu (1998) ont montré que, malgré la domination très forte du modèle de développement de l’agriculture productiviste, d’autres formes institutionnelles ne s’étaient pas effacées, et que plusieurs régimes économiques de fonctionnement pouvaient se déployer en son sein-même. Ceci nous amènera à discuter l’hypothèse d’un schéma dual, s’inspirant de la dualité du secteur vitivinicole (figure 3).

Figure 3. Schéma d’une représentation duale

Secteur étudié

Sous-secteur à la Borloo

Sous-secteur de l’action sociale

Dispositifs institutionnels marchands
Essor assuré par la croissance du marché soutenu par l’État

Dispositifs institutionnels actionnés à partir de la qualification de populations comme fragiles

Source : réalisé par nos soins

26C’est, d’un certain point de vue, ce que souhaitaient les concepteurs du Plan Borloo, lorsqu’ils considéraient que les associations disposaient, du fait de leur activité dans le sous-secteur de l’action sociale protégée par ses dispositifs, d’un pouvoir de marché, qu’il convenait de leur ôter. D’où leur préconisation de construire institutionnellement une barrière entre les deux sous-secteurs, ce qui supposait de séparer des missions portant sur la même personne, et d’assigner aux associations le rôle de prise en charge des publics les plus difficiles et/ou les moins solvables. Ceci se comprend bien dans un contexte de marchandisation, dans lequel, inévitablement, la stratégie concurrentielle consiste à segmenter le marché pour sélectionner les activités ou publics les plus rentables. Pourtant, historiquement, les associations visant au maintien à domicile ont tissé des liens forts avec d’autres organisations intervenant dans les filières de soins. Ces mêmes associations ont également cru et adhéré au mythe des enseignes. Par ailleurs l’entrée d’entreprises privées (de nature diverses puisqu’elles vont de la figure de la grande enseigne multinationale à l’auto-entrepreneur) dans un champ historiquement dominé par des associations fortement territorialisées, ainsi que la coexistence de plusieurs logiques de relation de service et dispositifs de jugement, invitent à examiner les hypothèses de stratégies d’hybridation entre idéel-types, et de diversité synchronique des comportements des acteurs.

1. 4. Du corpus à l’hypothèse abductive

27La mise en cohérence avec les enseignements des travaux en régulation sectorielle et territoriale des clés de lecture développées par l’économie des services, l’économie des singularités et les approches en termes de modèles productifs permet de disposer d’un corpus analytique multi-niveaux à même de rendre compte de l’existence d’autres lieux d’intermédiation que la logique nationale voulue par le Plan Borloo (cf. figure 2). L’économie des singularités permet de rendre compte du fait que la coordination des acteurs nécessaire à la réalisation de la relation de service n’est pas uniquement organisée par un organisme désencastré, mais peut au contraire s’appuyer sur des dispositifs de jugement personnels ou professionnels, situés au niveau du lieu de vie. L’économie des services permet de caractériser les relations sociales qu’engage le processus de coproduction. On a vu notamment que, dans le cas de la réalisation d’un même service l’engagement relationnel du client peut être faible (se restreindre à l’expression de ses consignes et à la livraison d’un produit) ou particulièrement fort, lorsqu’il relève d’un acte de mobilisation de la personne qui ne peut avoir lieu sans son implication (la personne est également le support du service). Cette distinction entre au moins deux logiques de production rend de fait impossible l’hypothèse d’une homogénéisation des services à la personne, et donc celle de l’unité du secteur tel qu’il est politiquement construit. Elle rend néanmoins possible l’hypothèse d’une dualité sectorielle étanche dans l’espace des services à la personne.

28Mais l’approche par les modèles productifs suggère de discuter cette dualité étanche et désigne un enjeu : représenter la manière dont les producteurs mettent en œuvre leur stratégie de compétitivité en fonction de la manière dont ils vont se représenter leur insertion dans le secteur, et décrire la variété des compromis de gouvernement d’entreprises observables ; en effet, le secteur peut de facto ne pas être celui pensé au niveau étatique, et l’inscription dans cette dualité étanche, non pertinente ou refusée par les acteurs.

Figure 4. Représentation schématique du corpus analytique

Figure 4. Représentation schématique du corpus analytique

29Ceci nous conduit à poser, en cohérence avec les principes de la démarche abductive, l’hypothèse interprétative suivante :

30Le Plan Borloo ne pouvait générer un secteur unifié. Cependant, les dispositifs de construction d’un marché des services de confort qu’il a introduits sont appropriés par les acteurs du « secteur », anciens et nouveaux, et s’inscrivent dans une dynamique 1) d’hybridation de ressources, non homogène selon les acteurs 2) différente de celle qui était attendue car résultant également de la mobilisation conjointe de dispositifs « extra-sectoriels » (au sens hors du « secteur Borloo ») et de dispositifs internes 3) qui doit être resituée dans l’histoire longue et dans le régime de crise récurrente des associations de services à domicile 4) dynamique qui aggrave cette crise sans pour autant dynamiser un « secteur Borloo », conduisant ainsi à la double crise des enseignes et des associations.

2. Régulation sectorielle de marché ou hybridation territorialisée ?

31Le test de notre hypothèse est conduit dans une reconstitution analytique des raisons à la fois de l’échec du Plan Borloo à produire les comportements attendus (section 2. 1.), et de celles pour lesquelles la conjoncture des évènements postérieurs au Plan Borloo ne peut être ramenée à celui-ci, mais doit être inscrite dans la longue période (section 2. 2.).

32Dans un premier temps, on proposera une double explication de l’échec des enseignes ; puis l’on présentera les résultats d’une étude de terrain, qui montre, sur la base d’un exemple territorial, que les acteurs, s’ils ont été réellement sous la pression du Plan, n’ont ni adopté un comportement visant à se situer de façon pure dans un univers à la Borloo, ni un comportement visant à se situer dans un des deux sous-secteurs de la régulation duale qu’il escomptait. L’hybridation mise en évidence doit alors être resituée au regard de l’histoire longue, en partie parce que les organismes d’aide à domicile sont pris dans l’espace de régulation du système de santé, auquel ils servent de variable d’ajustement. L’hybridation apparaît alors comme une caractéristique intrinsèque du travail institutionnel des organismes d’aide à domicile.

Encadré 3. Données empiriques

L’analyse empirique développée s’appuie sur :
- Dix-neuf monographies de modèles productifs d’organismes implantés en Champagne-Ardenne, à statut commercial ou associatif, à partir d’entretiens semi-directifs réalisées en 2011 auprès de leurs responsables (directeurs, gérants)
- Une observation participante (2007-2011) au sein de l’Uriopss Champagne-Ardenne. Nous y avons animé les travaux de la « commission services à la personne » puis la « Plateforme de l’aide à domicile », qui comprenait toutes les fédérations d’aide à domicile de la région
- Quarante-deux entretiens semi-directifs menés auprès de partenaires institutionnels locaux et nationaux, de représentants de fédérations et d’enseignes

2. 1. L’impossible construction des services à la personne comme activité strictement marchande et comme secteur unifié

33Une vingtaine de « grandes enseignes nationales » ont été créées entre 2006 et 2007, à grands renforts de subventions publiques (CERC, 2008). Tandis que les travaux préalables au Plan prévoient que « la concurrence des associations devrait pouvoir être limitée » (Debonneuil, 2004, p. 43), il est intéressant de noter que les fédérations associatives ont souhaité porter des enseignes. Elles se positionnent donc aux côtés d’acteurs, radicalement nouveaux dans les services à la personne, mais déjà connus du grand public tels que des banques (Crédit agricole, Caisse d’Épargne, etc.), des compagnies d’assurances (Axa, etc.) et mutuelles (MGEN, etc.) ou encore La Poste. De ces enseignes, il n’en restait, en 2012, plus que 6 ou 7 en activité… Cette partie cherche à décrire la logique de cet échec, ainsi qu’une autre caractéristique conjoncturelle : le fait que les acteurs ne se résolvent pas à s’installer dans les espaces duaux qui leur étaient dévolus par le Plan.

2. 1. 1. L’illusion des enseignes, les raisons d’un échec

34Sur le papier, les enseignes devaient contribuer à imposer à la fois les logiques de production et les logiques d’échange prévues par le Plan, en assurant plusieurs fonctions visant le développement du secteur : servir d’interface entre des offreurs et des demandeurs, apporter un appui technique aux prestataires de services de l’enseigne, assurer une régulation privée de la qualité et constituer un outil de management des ressources humaines (ministère du Travail de l’Emploi et de la Cohésion sociale, 2005). Implicitement, l’opération d’entrepreneuriat institutionnel qui a porté la création d’enseignes acceptait donc l’idée qu’un marché concurrentiel ne suffisait pas à instaurer le secteur.

Une lecture en termes de dispositif de jugement

35Il s’agissait, dans la théorie économique servant de support à la pensée des enseignes, que celles-ci prennent en charge les asymétries informationnelles inhérentes aux services, et donc qu’elles régulent la relation d’agence entre le principal (le client) et l’agent (la structure prestataire réalisant le service localement). En fait, la fonction d’apporteur d’affaires pour des prestataires associatifs ou commerciaux à partir du signal de qualité que l’enseigne était censée donner n’a jamais pris son essor, au point qu’il a rapidement fallu lire la dynamique créée par les enseignes dans une logique inversée.

36L’arrêt du 8 novembre 2011 de la cour d’appel de Paris, mettant fin à la collaboration entre Médéric Innovation (filiale de Malakoff Médéric) et l’ex-enseigne Assistéo décrit la déception de l’enseigne qui attendait de l’acteur ancré territorialement qu’il lui fasse ce travail de fourniture du client. De la même façon la courte vie de France Domicile renvoie à cette incapacité à exister comme intermédiaire :

La distribution de services à la personne par téléphone est un modèle coûteux pour un service mal positionné. Alors que la plus-value apportée par l’information téléphonique, en termes de service au client, est mal identifiée par rapport à d’autres canaux d’information (de proximité ou Internet), le coût de traitement d’un appel et les durées nécessaires à une bonne qualification de la demande déséquilibrent de manière structurelle le modèle économique. (UNA, 2008, p. 96)

37Une première lecture de cet échec réside donc dans le fait que le signal de qualité sensé être apporté par la notoriété de l’enseigne n’entraîne pas l’adhésion du public. Dans un langage à la Karpik, il s’agissait de fonder la relation-client sur un « régime Méga ». Or ni les familles, ni les prescripteurs (e.g. le corps médical et les travailleurs sociaux pour les sorties d’hôpital) ne se sont reconnus dans ce dispositif.

Plus fondamentalement, une question de protection sociale

38À quelle condition les enseignes auraient-elles pu infléchir significativement cette situation ? L’histoire de France Domicile est à nouveau éclairante de ce point de vue, lorsque l’enseigne va chercher à sortir de sa première crise en redéfinissant une stratégie de « grands comptes » susceptibles d’apporter simultanément des usagers finaux et les financements de leurs services :

France Domicile 2 se veut être un canal de distribution complémentaire […] par des partenariats avec les nombreux acteurs dans notre secteur que sont les banques, les assurances et les groupes de protection sociale. (UNA, 2008, p. 97)

  • 8 F. Devetter et S. Rousseau (2011, p. 9) qualifient de « revalorisation politique de la domesticité  (...)

39Si l’on reconstitue le puzzle des institutions, l’émergence des enseignes devait manifestement être accompagnée par l’émergence d’une nouvelle forme de droits sociaux qui n’est restée que très embryonnaire : l’attribution, par les entreprises, de chèques emploi services universel (CESU) dits ressources humaines à leurs salariés. Le modèle qu’elle dessinait était celui d’un couple biactif, équipé dans sa relation salariale de telle façon qu’il puisse réduire son implication dans l’ordre domestique8. Ces couples auraient pu transférer la prise en charge de l’entretien du logement (services de domesticité) mais aussi de la dépendance de ses enfants et de ses parents (services de care). Or, cela supposait in fine l’émergence d’une forme de protection sociale bismarckienne, assise sur le seul statut du salarié.

40Sous cet angle, il apparaît clairement que l’interface marchande des enseignes, tout comme le marché des services à la personne, ne pouvaient exister indépendamment d’une forme de protection sociale avec laquelle ils auraient pu faire système. Les tentatives de certaines enseignes pour faire émerger un couple service-produit financier du type assurance, et donc une logique de protection sociale privée, rentrent bien dans cette logique mais n’ont pas produit d’effets. Les enseignes étant dans l’incapacité de jouer leur rôle d’apporteur d’affaires, on comprend que les entreprises privées aient cherché à accéder à ce qui reste l’essentiel des dépenses : celles qui concernent les personnes fragiles, dont le rapport du Sénat (Kergueris, 2010) vient rappeler qu’elles forment tout de même 72 % du total des dépenses du secteur en 2007. Mais celles-ci relèvent de la gestion publique. La revendication principale des acteurs privés va donc se déplacer de la revendication à la création d’un libre marché individuel des services de confort, à l’accès direct au cœur des financements de la dépendance, ce qui suppose, de leur point de vue, « l’ouverture à la concurrence » de ce segment.

2. 1. 2. L’absence de modèles productifs de « pur marché » et de « pur secteur »

41Se pose donc alors la question de la frontière entre deux « sous-secteurs » que les premiers temps du Plan Borloo auraient voulu séparer. Or, le développement ostensible, par les associations, de stratégies d’appropriation des dispositifs du Plan Borloo (alors qu’il cherchait à les évincer) comme la tentative visible de captage, par les entreprises, de ressources de protection sociale gérées par le politique indiquent que les acteurs mobilisent les dispositifs du Plan Borloo, mais d’une façon qui n’est pas celle attendue. Il est dès lors nécessaire de rendre compte de la manière dont les organismes mobilisent concrètement les dispositifs d’extension/création de marché et d’industrialisation du Plan et ceux de proximité et de protection sociale de l’aide à domicile.

42En effet, des entreprises revendiquent explicitement de produire des services couverts par le financement d’aide sociale des départements, et donc une part de l’accès aux dépenses sociales. Mais si les entreprises développent leur politique-produit en dehors du champ qui leur était assigné par le Plan, les associations ne sont pas en reste. Elles ont largement élargi leur palette de services de l’aide à domicile vers les services de confort que le Plan souhaitait réserver aux entreprises ; inversement, elles assurent l’équilibre économique de leurs activités en mobilisant explicitement des dispositifs liés à la dépendance et extra-sectoriels (au sens du Plan Borloo).

43Les modèles productifs observés reposent sur la mobilisation, par tous les organismes, d’une diversité de dispositifs, allant du médico-social (dispositifs dépendance, mais aussi maladie) à l’emploi (dispositifs services à la personne, mais plus largement dispositifs favorisant l’emploi de personnes handicapées, etc.). L’hybridation de ces dispositifs se fait, pour les acteurs historiques de l’aide à domicile, selon une logique de renforcement du care. Il s’agit d’appuyer la solvabilité de la prise en charge de personnes fragiles et de missions difficiles ou coûteuses par une diversification du portefeuille d’activité vers les services de confort (Gallois, 2012).

  • 9 L’Union nationale de l’aide, des soins et des services à domicile est une des deux plus grandes féd (...)

44Inversement, du côté des entreprises nouvellement entrées, les objectifs affichés tendent à couvrir toute la palette des besoins en partant des services de confort, et à reconstituer la logique de développement collectif à base territoriale du tissu associatif. Ainsi, l’une des PME observées a vu son gérant créer l’Union nationale des entreprises d’aide à domicile avec le dirigeant d’une structure similaire implantée dans un département voisin. L’objectif consiste à « regrouper les entreprises d’aide à domicile au niveau national pour faire comme l’UNA9 ». Il s’agit donc de mimer les associations afin de mutualiser des frais et d’améliorer le référencement auprès des financeurs. Cette démarche est justifiée par la concurrence que représentent les franchiseurs qui proposeraient des outils clés en main.

45Au global, des dispositifs « sectoriels », au sens du Plan Borloo, et « extra-sectoriels » font système au niveau même des entités économiques. Nous aboutissons alors au schéma de régulation suivant (figure 5), dont on va montrer qu’il fait ressortir non pas une régulation sectorielle, ni même une opposition entre deux régimes de régulation dans l’espace Borloo mais bien une absence de régulation sectorielle.

Figure 5. Des espaces de régulation dans les services à la personne : le cas de l’aide à domicile

Figure 5. Des espaces de régulation dans les services à la personne : le cas de l’aide à domicile

Source : réalisé par nos soins

2. 2. Au-delà la conjoncture : des dynamiques structurantes

46La tentation de considérer ces configurations hybrides comme découlant de la pression incitative exercée par le Plan pourrait être forte. Il ne s’agit pas de nier cette pression, mais il nous semble que cela serait largement insuffisant pour rendre compte de leur dynamique. Et ce pour deux raisons :

  • 10 Nos calculs d’après données DARES. Même si des données ultérieures sont disponibles, nous limitons (...)

47D’une part, sur une longue période, les créations d’emplois dans le champ des services à la personne se trouvent essentiellement dans un espace lié à la dépendance (aide à domicile) (Gallois, 2009). La croissance de l’activité des services à la personne est plus vive à la suite de l’introduction de l’allocation pour l’autonomie en 2002 (croissance annuelle moyenne de 4,5 % entre 2001 et 2005) qu’à la suite du Plan dit de développement des services à la personne (3,9 % de croissance annuelle moyenne entre 2005 et 2008)10. Ce qui suppose de redessiner les contours des espaces dans lesquels situer l’aide à domicile, au-delà des services à la personne.

  • 11 Le mode de production mandataire est un hybride entre le mode prestataire et l’emploi direct d’un s (...)

48D’autre part, la pression au développement de logiques marchandes précède le Plan Borloo. Elle est même portée initialement par des associations qui, pour répondre aux besoins sociaux qu’elles ont identifiés dans un contexte de rationnement des fonds publics, ont introduit le mode de production mandataire11, afin de détourner vers ces besoins des dispositifs de soutien à l’emploi.

2. 2. 1. Système de santé et gestion de la sortie de l’hôpital : redessiner les espaces de régulation de la dépendance

49Une tension forte pour l’aide à domicile a trait à la gestion des sorties d’hôpital de personnes non autonomes. Puisque l’hôpital est une sorte de point d’entrée dans les filières de prise en charge de la dépendance, cette tension liée à la sortie invite à décaler l’analyse de la dynamique du système vers celui-ci.

  • 12 Pour suivre les termes utilisés à l’époque.
  • 13 Le système de santé français est d’ailleurs souvent caractérisé comme hospitalo-centré.

50Initialement lieu de charité et d’accueil des plus démunis (notamment les vieillards12), l’hôpital s’est progressivement imposé, depuis les années 1950, comme élément central du système de santé13. Son développement a été accompagné par celui du système de protection sociale et de l’accès aux soins. Toutefois, à partir des années 1980, les progrès de la médecine, combinés à l’introduction de logiques marchandes, qui découlent d’une volonté politique de maintenir les dépenses de l’assurance maladie obligatoire, ont conduit l’hôpital à recentrer ses missions sur la prise en charge de la maladie aiguë (Domin, 2013) et ont amené à une réduction majeure des durées moyennes de séjour. En court séjour (services de médecine, chirurgie et obstétrique), la durée moyenne de séjour est passée de plus de 12 jours en 1974 à 5,2 en 2009.

51Mais cette baisse des durées de séjour est à rechercher tant dans les progrès de la médecine que dans les contraintes budgétaires qui pèsent sur les établissements, si bien que l’organisation des prises en charge nécessite d’organiser une offre de relais de soins à domicile ou dans d’autres établissements, notamment ceux pour personnes âgées dépendantes.

52La prise en charge des patients à leur domicile, par des services d’hospitalisation à domicile et par des services de soins infirmiers à domicile (SSIAD), constitue pour la sphère politique une solution crédible et souhaitable. Cette offre, au sein de laquelle les charges d’hôtellerie (repas, linge) sont transférées sur l’entourage du patient, permet à l’assurance maladie obligatoire de réaliser des économies relativement aux hospitalisations à temps complet tout en assurant des soins de même qualité (Sentilhes-Monkam, 2005). Ces formes d’offre d’hospitalisation, comme de soins à domicile, vont connaître un accroissement simultané à la réduction de l’offre hospitalière (Gallois, 2013a). Néanmoins, les capacités créées en hospitalisation à domicile ne compensent pas les fermetures de lits au sein de l’hôpital, et il est communément admis que les services de soins infirmiers à domicile soient amenés à compenser les défaillances de l’offre d’hospitalisation à domicile en prenant en charge des patients qui devraient être hospitalisés à leur domicile compte tenu de leur état de santé et de leurs besoins de soins (Sentilhes-Monkam, 2005). Or, ces services de soins sont également trop peu développés au regard des besoins. La conséquence de ce rationnement de l’offre est la création (le maintien) de listes d’attente pour la prise en charge des patients (Jeandet-Mengual et de Reboul, 2008). Ceux-ci sont alors transférés sur les services d’aide à domicile dont l’offre n’est pas contingentée. Enfin, pour ce qui est de l’organisation de prise en charge dans des établissements autres que l’hôpital (et dont les ressources financières reposent faiblement sur l’assurance maladie obligatoire), l’insuffisance de l’offre et l’existence de files d’attente dans les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) conduit également à un transfert sur les services d’aide à domicile, dont témoigne la dynamique de l’évolution des emplois.

53Le phénomène de transfert des patients de l’hôpital vers des modes de prises en charge relevant du social et du médico-social vise l’efficience de l’utilisation des ressources hospitalières et des ressources finançant les soins. De ce point de vue, il ne peut qu’être soutenu. Toutefois, il induit un transfert des patients de financements rattachés à l’assurance maladie obligatoire vers des modalités de prises en charge de la dépendance complexes et historiquement distinctes de la santé, qui est, elle, structurée autour du soin et de la maladie. Ce phénomène de vases communicants, tant dans les modalités de prise en charge que de financements, rend soutenable le désengagement de l’ordre politique (vers des prises en charge par les familles) dans la santé. La prise en charge de certaines fonctions relevant autrefois du champ de l’assurance maladie obligatoire est transférée dans un champ de la dépendance auquel le non-rattachement à la santé a bien été institutionnellement signifié, et ceci même si le care s’inscrit dans les structures productives du système de santé. Les services à la personne contribuent donc, de fait, à réguler la performance de l’hôpital et de l’assurance maladie obligatoire. Pourtant, l’aide à domicile, dans ses modalités de financements, et ses dispositifs institutionnels est à l’opposé de la maladie. La prise en charge de la maladie est en effet instaurée et gérée par une caisse nationale d’assurance maladie dans un cadre de régulation de l’espace relativement stable, constitué par la santé, régulation à laquelle les services à domicile contribuent.

2. 2. 2. L’hybridation, la plus consistante des formes de régulation ?

54L’espace institutionnel de la dépendance est beaucoup plus instable. Le financement de la prise en charge de la dépendance s’est organisé dans :

[…] un processus de réforme “lent, chaotique et mal assuré”, comme en témoigne la succession des étapes suivantes : processus de non-décision (1979-1994), expérimentation législative (1994-1996), loi Prestation spécifique dépendance (PSD) explicitement transitoire (1997-2001), loi allocation personnalisée d’autonomie comportant une clause de revoyure (2002), ajouts législatifs et réglementaires (2003-2004). Ce processus incrémental […] a fini par consacrer l’institutionnalisation d’une gestion départementale au détriment des organismes de Sécurité sociale. (Frinault, 2005, p. 607)

55Le politiste qualifie cette logique de « bricolage institutionnel » (Frinault, 2005), mais il nous semble que ce bricolage est trop récurrent pour relever du hasard. On va donc se saisir de cette régularité et chercher à l’interpréter pour en retrouver la logique interne.

56En effet, comme le notent Laville et Nyssens (2000), faire face aux défaillances simultanées du marché et de l’État, en cherchant à hybrider des ressources, constitue une caractéristique intrinsèque des associations. De même, en exerçant leur fonction tribunicienne de mise en évidence de besoins (Priou, 2002), elles relancent en permanence la production de dispositifs, alors que les gouvernements successifs cherchent plutôt à contenir.

Figure 6. Chronologie de l’hybridation réalisée par les organismes d’aide à domicile

57>> voir la figure 6

Source : réalisé par nos soins

  • 14 Les réalisations communautaires ont pu représenter, dans les années 1950, jusqu’à 30 % du budget de (...)

58Par exemple, l’histoire des associations d’aide à domicile auprès de personnes âgées trouve son origine dans des associations d’aide aux familles (ADMR, 1995), qui ont étendu leurs missions d’aide aux mères de familles nombreuses pour soutenir la vie à domicile des aînés. De facto, les ressources mobilisées sont hybrides dès l’origine : participations des familles aidées, des personnes âgées, des organismes de Sécurité sociale (dédiés aux familles initialement), ressources issues des bénévoles et des « réalisations communautaires14 » (tombolas, concours, …), subventions. Dans la suite des travaux du rapport Laroque (Haut Comité consultatif de la population et de la famille, 1967), le soutien à l’émergence des services d’aide aux personnes âgées par le développement de financements issus des crédits d’action sociale des caisses de retraite va venir compléter ces ressources déjà hybrides.

59Malgré un soutien au développement de la part des caisses de retraite dans les années 1970, les associations se trouvent confrontées, au niveau des territoires, à la pression simultanée des sorties de l’hôpital et des limites de l’engagement de dispositifs de protection sociale sur ces publics fragiles qui apparaît dès les années 1980. Elles ont donc cherché à réduire ces tensions à l’échelle locale, en mobilisant des dispositifs issus des politiques d’emplois, dans le cadre de stratégies tolérées par les pouvoirs publics avant que ceux-ci n’acceptent de lui fournir un cadre réglementaire. La figure emblématique de cette hybridation est le mandataire (Gallois, 2010), qui est le produit du travail des associations, alors qu’il est le support d’une relation du salarié avec un particulier-employeur : il a émergé au cours des années 1980 en s’appuyant sur des dispositifs visant à diminuer le coût des emplois (exonérations de cotisations sociales), ce qui, par ricochet, permettait de réduire aussi celui du service d’aide à domicile. Le paradoxe est que les dispositifs mobilisés s’inscrivent en faveur du développement du marché, mais pour des besoins de maintien à domicile, qui devraient les rattacher au système de santé.

60Le début des années 1990 sera ainsi marqué par la mobilisation d’un ensemble de dispositifs fiscaux et sociaux, dont la vocation première est le soutien à la création d’emplois familiaux. Ils vont permettre aux associations d’aide à domicile de dégager de nouvelles ressources. À partir de la deuxième moitié des années 1990, de nouvelles ressources, destinées explicitement à la prise en charge de la dépendance vont être dégagées dans l’ordre politique, la prestation spécifique dépendance (1997), rapidement élargie avec l’allocation personnalisée d’autonomie (2001). Dans chacune de ces deux configurations, des prestations monétaires sont attribuées aux personnes âgées (sous conditions de dépendance, et avec une participation en fonction du revenu), qui acquièrent alors des services d’aide au maintien à domicile auprès d’organisations hybrides.

  • 15 Si ces arguments légitiment les décisions de développer de tels services, leur acceptation se fait (...)
  • 16 L’hybridation est aussi une caractéristique de la relation salariale dans les services à la personn (...)

61C’est à la fois pour des raisons d’équilibre économique et de maillage territorial que les associations ont cherché à construire une logique de solidarité horizontale. Elles ont organisé leur politique-produit en ce sens. Les « services de confort » et les patients des catégories les moins fragiles devaient permettre à la fois d’équilibrer les comptes et de fournir un emploi plus stable à l’intervenant par élargissement de ses missions en ne concentrant pas les situations les plus difficiles15. De la même manière, le recours à des emplois aidés (et autres dispositifs destinés à favoriser l’emploi) est mobilisé par l’ensemble des associations comme un moyen de limiter les coûts de production16.

62Cet empilement de dispositifs fait que, sans compter les configurations restant dans la sphère domestique, quatre configurations productives se trouvent aujourd’hui en concurrence pour la production d’aide à domicile : l’emploi direct, le mandataire, le prestataire agréé (dispositif Borloo de création de marché) et le prestataire autorisé (dispositif du médico-social, sous pression du new public management).

63Le fait est que l’on assiste à une succession de création et de manipulation de dispositifs. Mais la constance de cette succession (et cet empilement de dispositifs que réalisent les associations pour assembler l’ensemble des ressources permettant de dénouer localement des situations de tensions sur les besoins) nous invite à aller au-delà du simple constat de bricolage organisationnel conjoncturel. L’hybridation apparaît comme la forme majeure de la régulation, puisqu’il s’agit au sens littéral, de rendre supportable les tensions du régime économique de fonctionnement.

Conclusion

64Le propos de cet article était de discuter de la capacité à réguler de dispositifs institutionnels cherchant à construire à la fois un marché et un secteur, les dispositifs du Plan Borloo dit de développement des services à la personne. Nous avons donc cherché à révéler les régulations réellement en œuvre, plus précisément à déterminer ce qui était régulé, la manière dont c’était régulé et l’espace de la régulation.

65Pour notre analyse, nous avons proposé deux grands aménagements dans le corpus de la régulation sectorielle, auquel il convient, pour être précis, d’ajouter les apports de l’économie des services. Pour étudier de façon spécifique les comportements stratégiques et les choix organisationnels des organisations productives, sans les déduire mécaniquement des effets attendus des dispositifs, nous avons mobilisé la notion de modèles productifs (Boyer et Freyssenet, 2000). Ce cadre permet d’analyser la façon dont, dans un contexte institutionnel donné, une organisation assemble les logiques de production, de consommation et d’échange selon une trajectoire qui lui est propre. Le second aménagement porte sur un problème constant des approches sectorielles régulationnistes, celui de la proposition d’articulation du secteur au niveau du système général, en l’occurrence ici aux contraintes non seulement financières, mais aussi aux formes de la protection sociale. Le point de vue que nous défendons, à la suite de B. Théret (1996), est que le problème de la régulation (au sens de la prise en charge institutionnelle de tensions dans le régime d’accumulation) réside, pour la réalisation de la relation de service, dans l’articulation entre les trois ordres domestique, économique et politique.

66Le Plan Borloo ambitionnait de renforcer l’ordre économique, notamment en lui faisant porter l’échange à travers son dispositif phare : les enseignes. Celles-ci devaient même être le principal levier du développement des services à la personne, en assurant simultanément la marchandisation, la sectorisation, l’industrialisation et une déterritorialisation de ces activités. Or, notre analyse révèle que l’échec des enseignes est plus profond que ne le montre leur disparition progressive. Malgré la mobilisation, par les organismes, de dispositifs de sectorisation, les services à la personne ne sont pas un secteur en raison de l’hybridation de ces dispositifs avec des dispositifs extra-sectoriels.

67Par ailleurs, malgré le développement d’un échelon national porteur d’industrialisation, les compromis de régulation que nous avons mis en évidence s’organisent localement, entre les associations et les collectivités, pour assurer le maintien des populations sur le territoire afin de gérer les incohérences de dispositifs segmentant le système de santé.

68La plus grande réussite du Plan Borloo est finalement le renforcement d’une concurrence marchande dans les services à la personne, mais cette concurrence va à l’encontre des compromis de régulation territoriaux fondateurs de l’aide à domicile. Face à la volonté politique de construction de marché, la multifonctionnalité de l’activité des associations d’aide à domicile, et la solidarité horizontale qu’elles cherchent à organiser ne sont pas solubles dans une configuration dominée par l’ordre économique, comme l’indique le problème structurel de rentabilité auquel font face les associations autorisées d’aide à domicile, le tarif opposable déterminé par les conseils généraux ne permettant pas de couvrir leurs coûts de production, ce que reconnaît la puissance publique elle-même dans un rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) qui date déjà de 2011… sans qu’aucune modification substantielle de dispositif n’ait eu lieu.

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Annexe

Annexe 1. Dispositifs soutenant les services à la personne

Année d’instauration

Prestation (à caractère extra-légal) d’aide à domicile en nature par les Caisses régionales d’assurance vieillesse

1962

Exonérations de cotisations sociales patronales pour les particuliers employeurs de plus de 70 ans ou handicapés

1987

Reconnaissance du statut d’association intermédiaire

1987

Création de l’agrément

1991

Légalisation du mandataire

1991

Réduction d’impôts sur le revenu à hauteur de 50 % des sommes engagées par les particuliers employeurs

1991

Abattement de 30 % de cotisations sociales patronales pour les associations prestataires

1993

Chèque emploi service (devenu chèque emploi service universel en 2005)

1993

Élargissement du champ de l’agrément aux entreprises

1996

Exonération totale de cotisations sociales patronales pour les aides à domicile embauchées par une structure prestataire (pour les seules heures d’aide à domicile)

1997

Titre emploi service (devenu chèque emploi service universel en 2005)

1999

TVA à taux réduit pour les entreprises

1999

Allocation pour l’Autonomie

2001/2002

Autorisation médico-sociale et tarification pour les prestataires

2002

Prestation d’accueil du jeune enfant

2003/2004

Création de l’Agence nationale des services à la personne

2005

Création des enseignes de services à la personne

2005

Droit d’option entre agrément et autorisation

2005

Crédit d’impôts sur les sociétés (25 %) pour les sommes engagées sur l’abondement de CESU

2005

Fusion des dispositifs Chèque emploi services et Titre emploi services en Chèque emploi services universel (CESU)

2005

Les dispositifs du Plan Borloo sont indiqués en gras

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Notes

1 Les approches régulationnistes ne peuvent être assimilées, du point de vue de leur épistémologie, à des approches hypothético-déductives, mais comme des dispositifs analytiques ouverts à la construction théorique in situ.

2 C’est probablement ce critère qui les différentie le plus d’autres approches, y compris institutionnalistes.

3 Signalons ici un papier de C. du Tertre (1999) sur les services de proximité, notion qui s’est imposée un temps avant d’être évincée par celle, plus restrictive, et éliminant la dimension territoriale, de services à la personne. Cet article, à visée normative, critique la « régulation marchande subventionnée » proposée par la Confédération nationale du patronat français, et propose une avancée vers une « régulation conventionnée territorialisée », mobilisant le dispositif de titres emploi-services (TES) mis en place en 1997. Or on montrera plus loin que le CESU-RH conçu pour prendre le relais des TES, va rester embryonnaire, et marqué par une logique de protection sociale sectorielle bismarckienne, que l’on discute plus loin.

4 La « composante “servicielle” échappe pour l’essentiel aux concepts [fordistes, donc industriels] de croissance et de productivité, parce qu’ils ne sont pas faits pour cela » (Gadrey, 2001, p. 2).

5 Le principe de réduction d’impôts pour le recours aux « emplois familiaux » date de 1991, le Plan Borloo conforte ce dispositif en étendant le champ à de nouveaux services, puis en introduisant un principe de crédit d’impôts.

6 À cet endroit, le contrôle révèle que l’industrialisation tient essentiellement à la transformation de prestataires locaux en sous-traitants de grandes enseignes.

7 L’introduction des modèles productifs à notre corpus permet alors d’outiller la caractérisation d’un élément fondamental des approches en termes de régulation sectorielle et territoriale : le fait que la régulation d’un secteur est (au moins en partie) le produit de l’action endogène des acteurs du secteur (Boyer, 1990).

8 F. Devetter et S. Rousseau (2011, p. 9) qualifient de « revalorisation politique de la domesticité » ces politiques publiques, qui promeuvent un modèle de société basé sur une division du travail, où les plus productifs doivent déléguer les tâches domestiques pour se consacrer aux tâches dans lesquelles ils disposent d’un avantage comparatif. Les transferts sociaux vers les salariés les moins qualifiés transitent alors par le marché subventionné au titre des droits sociaux des premiers.

9 L’Union nationale de l’aide, des soins et des services à domicile est une des deux plus grandes fédérations d’aide à domicile.

10 Nos calculs d’après données DARES. Même si des données ultérieures sont disponibles, nous limitons volontairement la période d’évaluation de la croissance de l’activité post-Plan Borloo à 2005-2008 afin de limiter les biais liés aussi bien la crise économique globale que celle de l’aide à domicile.

11 Le mode de production mandataire est un hybride entre le mode prestataire et l’emploi direct d’un salarié. Dans cette configuration, un organisme appuie un particulier dans sa fonction d’employeur, ce qui permet un coût inférieur à celui du prestataire tout en limitant le poids de la charge (administrative) d’employeur.

12 Pour suivre les termes utilisés à l’époque.

13 Le système de santé français est d’ailleurs souvent caractérisé comme hospitalo-centré.

14 Les réalisations communautaires ont pu représenter, dans les années 1950, jusqu’à 30 % du budget des associations locales (ADMR, 1995).

15 Si ces arguments légitiment les décisions de développer de tels services, leur acceptation se fait souvent au prix de véritables tiraillements des administrateurs quant à l’idée « d’entrer dans le marché ».

16 L’hybridation est aussi une caractéristique de la relation salariale dans les services à la personne et l’aide à domicile (Gallois, 2013b).

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Le « coup de force visant à créer politiquement […] une réalité économique et sociale nouvelle »
Légende Chiffrage réalisé par nos soins pour l’année 2007 à partir de l’évaluation du Plan réalisée par Debonneuil (2008)
Crédits Source : Devetter, Jany-Catrice et Ribault (2008), p. 16-17.
URL http://regulation.revues.org/docannexe/image/11209/img-1.png
Fichier image/png, 40k
Titre Figure 4. Représentation schématique du corpus analytique
URL http://regulation.revues.org/docannexe/image/11209/img-2.png
Fichier image/png, 227k
Titre Figure 5. Des espaces de régulation dans les services à la personne : le cas de l’aide à domicile
Crédits Source : réalisé par nos soins
URL http://regulation.revues.org/docannexe/image/11209/img-3.png
Fichier image/png, 45k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Florence Gallois et Martino Nieddu, « Quand l’État décrète le marché : le cas du Plan Borloo », Revue de la régulation [En ligne], 17 | 1er semestre / Spring 2015, mis en ligne le 29 juin 2015, consulté le 25 juillet 2017. URL : http://regulation.revues.org/11209

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Auteurs

Florence Gallois

Maître de conférences en économie, université de Reims Champagne-Ardenne, REGARDS (EA 6292), florence.gallois@gmail.com

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Martino Nieddu

Maître de conférences en économie, université de Reims Champagne-Ardenne, REGARDS (EA 6292), martino.nieddu@univ-reims.fr

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