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Notes de lecture

“Institutions and economic development: theory, policy and history”, Journal of Institutional Economics, vol. 7, no 4, décembre 2011

Note de lecture sur l’article de Ha-Joon Chang et sur les articles de commentaires figurant dans ce dossier
Jean Cartier-Bresson
Référence(s) :

Ha-Joon Chang, “Institutions and economic development: theory, policy and history”, Journal of Institutional Economics, vol. 7, no 4, décembre 2011, p. 473-498.

Texte intégral

Introduction : transformations institutionnelles ou changements de politique économique

1Durant la longue traversée du désert des divers courants institutionnalistes, R. Boyer écrivait, à contre-courant de l’économie dominante, que dans la dynamique longue les institutions importent (Boyer, 1986, p. 80), et qu’une grande partie du programme de recherche de l’école de la régulation concernait l’analyse de la genèse, de l’essor et du dépérissement des formes institutionnelles (Boyer, 1986, p. 121). Ces trois moments s’expliquent à partir de la notion de régime d’accumulation, mais aussi par des analyses d’économie politique éclairant les compromis institutionnels qui offrent un système de légitimation du pouvoir économique et politique en place ou émergeant. Dans le champ de l’économie du développement, il critiquait fortement les approches qui auraient calqué a priori des grilles de lecture élaborées pour les pays développés (Boyer, 1986, p. 31) et dépassait donc le simple constat sur la diversité des modes de régulation.

  • 1 Le terme économie du développement officielle (mainstream) permet d’évoquer un courant de pensée, c (...)

2Les temps ont changé, et dans le champ de l’économie du développement « officielle »1, la lente émergence multiforme d’un bilan critique des politiques d’ajustement conjoncturel et structurel et de leurs fondements académiques (la macroéconomie des nouveaux classiques et les théories du Public Choice) va déstabiliser le consensus de Washington et permettre au milieu des années 1990 l’émergence d’une nouvelle orthodoxie institutionnaliste dans le discours des institutions financières internationales (IFI). Elle se fonde sur l’apologie de la bonne gouvernance (Cartier-Bresson, 2008). Ce nouveau consensus de Washington (Rodrik, 2006) va entraîner une vague de recherches diverses soutenant théoriquement et empiriquement le tournant vers le tout institutionnaliste, et susciter en retour des critiques théoriques et empiriques ainsi que de sérieux doutes sur la crédibilité opérationnelle de cet agenda (par exemple Cartier-Bresson, 2010).

3De nombreux auteurs se rattachant à l’école de la régulation ont dans ce contexte critiqué l’« institutionnalisme néolibéral » de Coase, North ou Williamson, soit en replongeant dans les travaux des premiers institutionnalistes (Commons, Veblen), soit en proposant des grilles de lecture alternatives (Billaudot, Théret). Mais force est de constater que le dialogue direct avec les nombreux représentants de l’institutionnalisme anglo-saxon est resté faible, à l’exception peut-être de Aoki et Hodgson.

4C’est là que la publication par Ha-Joon Chang (2011) d’un numéro spécial du Journal of Institutional Economics prend tout son intérêt. En effet, H.-J. Chang a proposé à une quinzaine d’auteurs de la famille institutionnaliste de commenter ses critiques de la nouvelle orthodoxie institutionnaliste ainsi que ses propositions de stratégies de développement privilégiant la mise en œuvre prioritairement de politiques industrielles. Ma note résume cet échange entre des spécialistes du développement et ajoute quelques commentaires.

1. Institutions et développement économique : théorie, politique et histoire

  • 2 Les fondements analytiques ainsi que le premier rapport sont dus à l’équipe de S. Djankov (voir Dja (...)

5Dans l’article qu’il soumet à discussion, H.-J. Chang (2011a) résume ce qu’il nomme l’orthodoxie institutionnaliste (OI) à quelques points saillants : les faibles performances trouvent leur origine dans la mauvaise qualité des institutions, et les bailleurs de fonds doivent donc mettre en œuvre une nouvelle forme de conditionnalité fondée sur l’amélioration de la gouvernance. Celle-ci implique de copier les global standard institutions de type anglo-saxon (principalement les droits de propriété) et de mettre en œuvre des politiques libre-échangistes pour favoriser les investissements directs étrangers. Cette proposition stratégique s’appuie selon lui : (i) sur la définition de la bonne gouvernance et sur ses indicateurs publiés annuellement entre 1999 et 2008 par l’équipe de D. Kaufmann (Kaufmann et al., 1999), et (ii) sur une description des coûts qu’imposerait aux entrepreneurs une régulation trop lourde publiée annuellement depuis 2004 par la Banque mondiale dans Doing business report2 Sa critique du discours dominant vise à démontrer que les global standard institutions ne sont ni nécessaires ni suffisantes au développement. Cette critique se fonde sur la mise en lumière des problèmes théoriques (A), sur la faiblesse des preuves empiriques (B) et enfin sur le manque de crédibilité de la stratégie de transition vers la bonne gouvernance (C).

1.1. La fragilité théorique soutenant les global standard institutions

6Deux points semblent particulièrement fragiles à H.-J. Chang dans l’argumentaire des institutionnalistes orthodoxes.

7Le premier est l’affirmation d’une causalité allant de l’amélioration des institutions vers les bonnes performances (Acemoglu, 2005 ; North, 2005) qui néglige la direction inverse que l’on trouve plus fréquemment dans l’histoire des pays développés. Selon H.-J. Chang, le développement économique permet de transformer de façon positive les institutions par de nombreux canaux. Par exemple, la croissance et l’enrichissement qui s’ensuit peuvent augmenter la demande pour de meilleures institutions (plus transparentes et démocratiques) et pour de nouvelles institutions (par exemple un droit du travail amélioré). Elle offre parallèlement, grâce à l’augmentation des recettes fiscales, les ressources financières indispensables pour un budget expansionniste. Pour H.-J. Chang, ne pas analyser la relation inverse (croissance – institutions) donne une vision partielle du phénomène qui empêche de comprendre que les dépenses budgétaires doivent principalement être utilisées pour fortifier la croissance plutôt que d’essayer d’améliorer prioritairement les institutions. Fortifier la croissance implique en premier lieu des politiques industrielles.

8Le second point réside dans l’affirmation qu’un système légal de Common Law est plus efficace qu’un système de droit continental pour le développement, car il protègerait mieux la liberté économique et le marché (La Porta et al., 2008). H.-J. Chang attaque cette vision avec trois arguments.

91/ Nous trouverons toujours dans l’histoire des restrictions économiques, politiques et éthiques à la liberté du marché. H.-J. Chang justifie bizarrement ces restrictions par les concepts de l’économie publique néo-classique du bien-être : les externalités, les biens collectifs et le monopole naturel. H.-J. Chang s’éloigne cependant de l’économie du bien-être quand il affirme que ces restrictions ne sont jamais purement techniques, car les différences de points de vue se construisent philosophiquement et politiquement. C’est pour cette raison qu’il ne peut pas y avoir pour lui une définition consensuelle d’un marché libre. H.-J. Chang poursuit son raisonnement en empruntant la figure du passager clandestin qui lui permet de constater que les problèmes de coordination sont nombreux dès lors que des restrictions à court terme de la liberté économique (par exemple l’interdiction du travail des enfants) peuvent avoir à long terme un intérêt évident pour les entreprises (une main-d’œuvre qualifiée adaptée à la concurrence internationale). Enfin, H.-J. Chang nous rappelle que le théorème sur l’optimum de second rang de Lipsey-Lancaster démontrait qu’il est impossible a priori de savoir si une libéralisation supérieure améliorerait l’efficience allocative tant que tous les marchés ne seraient pas en concurrence pure et parfaite.

102/ Il n’existe pas de démonstration théorique rigoureuse de la relation entre l’amélioration des droits de propriété et la croissance. Selon H.-J. Chang, les droits de propriété ne concernent pas seulement la propriété privée, mais aussi celle de l’État ou des biens collectifs des coopératives (il cite le cas des biens communaux de E. Ostrom), et la théorie libérale n’a jamais pu prouver que les droits de propriété de l’État ou des communaux étaient a priori dégradés et de plus faible qualité que ceux des entreprises privées. En tout état de cause, l’État est, selon lui, indispensable à la protection des droits de propriété.

113/ La relation entre les institutions et le développement n’est ni linéaire, ni identique d’une société à l’autre, et elle change dans le temps au sein d’une même société. H.-J. Chang donne des exemples où une protection trop forte des droits de propriété affaiblit la croissance en utilisant principalement la discussion sur le niveau optimal de protection des droits de propriété intellectuelle qui a mis en lumière les dangers consécutifs à la création d’une rente de monopole et à un sous-investissement chronique. Le degré optimal de protection ne peut donc en aucun cas être le même pour tous les pays.

1.2. La faiblesse des preuves empiriques soutenant les global standard institutions

12H.-J. Chang résume assez bien le discours des décideurs des Institutions Financières Internationales, qui expliquent fréquemment que les problèmes théoriques ne sont pas graves dès lors que nous avons suffisamment de preuves empiriques solides, et que la stratégie de la gouvernance marche bien, même si l’on ne sait pas toujours pourquoi. Sa critique de la vérification empirique n’est pas épistémologique et se concentre sur trois thèmes, bien connus des lecteurs de la Revue.

13Le premier thème part du constat que les « évidences » fournies par les IFI sont très largement issues d’études macro-économétriques comparatives et ne mobilisent pas des études en séries temporelles sur les évolutions institutionnelles et la croissance pour un pays donné. H.-J. Chang milite alors en faveur de récits historiques et comparatifs (historical narratives) qui seuls permettent de comprendre pourquoi par exemple la croissance chute depuis 1980 en Amérique latine et en Afrique subsaharienne avec la libéralisation des institutions. Il cite aussi le cas de la Corée du Sud qui, en ayant adoptée les global standard institutions, aurait connu une baisse de son taux de croissance dans les années 1990. Enfin, il rappelle que les « trente glorieuses » furent keynésiennes et soutenues par de nombreuses institutions régulatrices.

14Le deuxième thème réside dans une critique des indicateurs de qualité institutionnelle utilisés dans les travaux économétriques. Ceux-ci sont de faible qualité car ils concernent des données principalement qualitatives, éclectiques et des variables politiques, économiques, juridiques, sociales qui sont agrégées et pondérées d’une façon arbitraire et biaisées en faveur d’une vision universaliste anglo-saxonne des institutions et de la politique économique (le processus de benchmarking). Cette vision demeure hermétique au fait qu’un même mot n’a pas la même signification dans divers contextes nationaux, et donc que les enquêtes normatives sur 160 pays posent de sérieux problèmes.

15Le dernier thème traité concerne les limites économétriques : l’hypothèse que la même relation est valable quel que soit le pays et l’utilisation abusive de variables muettes. Si les relations ne sont pas les mêmes d’un pays à l’autre, alors la condition d’homogénéité est violée et cela entraîne des paramètres instables et donc des résultats très sensibles à l’échantillon. H.-J. Chang explique alors que ce n’est pas parce que l’indépendance des banques centrales est bonne pour les pays qui se spécialisent dans la finance et la privilégie sur d’autres secteurs, qu’elle l’est pour les pays en développement (PED) qui feraient le choix d’une politique d’investissement productif volontariste, impliquant de relâcher la contrainte anti-inflationniste.

1.3. La théorie du changement institutionnel

16Dans cette dernière partie de son article, H.-J. Chang reproche à l’orthodoxie institutionnaliste de vouloir seulement changer les institutions dans le sens de la bonne gouvernance et non d’adapter les politiques économiques et de réformes aux institutions telles qu’elles sont à un moment donné. Deux questions se posent selon lui.

17La première est relative au coût d’opportunité de la production des bonnes institutions. Selon H.-J. Chang, les orthodoxes pensent que les institutions peuvent être changées rapidement et facilement, alors que pour lui la transformation est très difficile, coûteuse et implique de nombreux chantiers complémentaires. Il faut alors accepter l’hypothèse que les coûts budgétaires de la transformation institutionnelle peuvent être supérieurs aux bénéfices escomptés en rapport à des usages alternatifs. Dans ce cas-là, l’aide publique au développement doit être réorientée vers les politiques industrielles.

18La seconde question concerne deux visions dominantes mais antagonistes de la transformation institutionnelle que H.-J. Chang veut combattre : le volontarisme et le fatalisme géographique ou culturaliste.

191/ Le volontarisme des supporters des global standard institutions se fonde sur un discours rationaliste qui affirme que tous les leaders voulant maximiser leur utilité devraient adopter les global standard institutions. Cette hypothèse est ridicule selon H.-J. Chang, pour trois raisons : (i) la production des institutions est le fruit de l’histoire longue (les choix antérieurs et la dépendance au sentier) ; (ii) de nombreux leaders refusent les réformes de la bonne gouvernance sans être irrationnels ou égoïstes, mais simplement parce qu’ils ont un principe différent de justice ou de croyance dans l’importance de l’industrialisation pour sortir du sous-développement ; et enfin (iii) seuls des changements complémentaires et simultanés peuvent apporter des bénéfices suffisants pour que ces changements soient acceptés par les citoyens (H.-J. Chang cite Aoki).

202/ Les fatalistes voient dans le climat, les maladies et dans la culture locale les facteurs du sous-développement. H.-J. Chang s’amuse à rappeler que non seulement des bifurcations institutionnelles ont dans l’histoire été le fruit d’actions humaines délibérées, mais surtout que le confucianisme fut jugé selon les performances des pays concernés tour à tour comme un facteur de non développement ou de développement. Une fois de plus, selon lui, seule une analyse historique et de long terme des interactions entre le développement et la culture ouvre des pistes de réflexion pour saisir comment les individus font des choix qui ne sont pas totalement déterminés par leurs intérêts économiques. Ce qui compte alors, c’est la perception que les individus ont de leurs intérêts et des obstacles qu’ils rencontrent pour les défendre, leur degré d’altruisme, et enfin l’influence qu’exercent les idées dominantes (orthodoxes) sur les solutions envisageables.

21En conclusion, H.-J. Chang appelle au renforcement de la démocratie, à la mise en œuvre de politiques industrielles et à la construction d’un système de protection sociale.

2. Les articles de commentaires critiques à la contribution de H.-J. Chang

22La quinzaine d’auteurs ayant accepté de commenter l’article de H.-J. Chang appartient à un courant de l’histoire de la pensée que l’on peut rattacher à la famille institutionnaliste. Ils travaillent sur le développement, possèdent des positions doctrinales éloignées au sein de cette famille et utilisent des théories et des méthodes très diverses. La grande majorité des auteurs (cités avec leur nom entre parenthèses sans date) formulent des critiques assez dures (A) tout en partageant un certain nombre de positions de H.-J. Chang (B).

2.1. De fortes critiques…

23Il est assez évident que les critiques adressées à H.-J. Chang sont fortement dépendantes des positions doctrinales et méthodologiques des auteurs. Cependant, plusieurs critiques se retrouvent assez systématiquement.

24La première critique assez générale concerne le déséquilibre des propos de H.-J. Chang qui se concentrent sur les défaillances des marchés, en oubliant les défaillances de l’intervention étatique. Ces dernières demeurent un problème essentiel dans les pays en développement, surtout si l’on veut mettre en œuvre des politiques volontaristes développementalistes (Boettke et Fink , 2011 ; Choi, 2011 ; de Jong, 2011 ; Keefer, 2011). Ces auteurs reprochent à H.-J. Chang de défendre la primauté de la politique économique sur la transformation des institutions sans envisager la conséquence de cette proposition quand « l’État n’est pas contraint », c’est-à-dire limité dans son pouvoir par des contre-pouvoirs. Cette situation accentuerait les chances que l’État ne soit ni bienveillant, ni omniscient, ni omnipotent et agisse en État improductif, voire destructif avec ses élites prédatrices. Ce constat est évidemment proche de l’agenda de recherche traditionnel du Public choice. Le gouvernement bienveillant nécessaire pour mettre en œuvre des politiques volontaristes efficaces serait le plus souvent une fiction dans les PED aux régimes politiques autoritaires, clientélistes où les règles informelles sont plus crédibles que les formelles. Le défi est alors pour ces auteurs de trouver des solutions aux principaux problèmes que sont : l’insécurité des citoyens (et pas seulement celle des droits de propriété), l’absence de confiance interpersonnelle, l’impossibilité de se coordonner pour faire des choix collectifs semblant permettre des améliorations du bien-être. Au bilan, l’opportunisme dans le secteur public a des effets aussi dramatiques que dans le secteur privé dans les régimes clientélistes et rentiers (Keefer, 2011), et il est alors légitime de demander à H.-J. Chang de mieux préciser quelles sont les conditions qui permettent que l’entorse aux droits de propriété favorise la croissance ? De même, s’il y a primauté des politiques économiques (interventionnistes et industrialisantes) sur la transformation des institutions, comment les mettre en œuvre dans un contexte d’État fragile et/ou rentier, où les engagements des hommes politiques sont rarement crédibles ? L’agenda des nouveaux institutionnalistes visait justement à sortir du débat théorique stérile sur défaillances de l’État versus défaillances du marché ou bien régulation versus liberté (la controverse historique entre le Public choice et l’économie du bien-être) en proposant au cas par cas d’étudier les mérites respectifs des diverses formes de coordination selon le contexte, en cherchant celles qui offrent la meilleure crédibilité des engagements (Keffer, 2011).

25Sur ce premier point, H.-J. Chang (2011b) refuse d’être présenté comme « un communiste militant pour la planification centralisée et le socialisme africain ». Il accepte de ne pas avoir suffisamment rappelé que les causalités institutions/croissance allaient bien dans les deux sens, mais il reproche à l’orthodoxie institutionnaliste de ne pas tirer les leçons de la double causalité : la nécessité d’une politique industrielle pour la croissance. Il ne répond pas à un auteur (Maseland) qui remarquant que si Acemoglu (2001) avait survendu la causalité institutions/croissance, son article de 2005 étudiait aussi la causalité inverse et lui donnait toute son importance.

  • 3 F. Lordon (1995) critiquait dans ce sens « l’illusion volontariste ». Cette critique « passe donc p (...)
  • 4 Khan (2011) et Qian (2003), dans une logique qui pourrait être proche de H.-J. Chang, donnent des e (...)
  • 5 L’approche de l’école de la régulation sur l’épuisement d’un régime d’accumulation et sur les jeux (...)

26La fragilité de la théorie du changement institutionnel représente la seconde critique adressée à H.-J. Chang. Rappeler le coût des transitions institutionnelles et critiquer les experts étrangers fatalistes ou volontaristes pro global standard institutions seraient extrêmement insuffisants pour analyser les processus politiques internes et les conflits entre les divers groupes sociaux. Il manquerait à H.-J. Chang une économie politique des blocages, car il ne peut y avoir d’évolution de la politique économique vers l’efficacité sans transformation du jeu politique (Boettke et Fink, 2011 ; Dutt, 2011 ; Keefer, 2011) qui correspond à une transformation (voire dans de nombreux cas à une révolution) institutionnelle. Ruccio (2011), seul auteur se réclamant du marxisme, explique que les institutions importent : la preuve en est donnée par le rôle des institutions américaines dans la financiarisation et donc dans le déclenchement de la crise actuelle. Enfin, la démocratisation que souhaite H.-J. Chang n’est évidemment pas plus simple à importer que les global standard institutions (Choi, 2011). On pourrait ajouter que son volontarisme industrialisant se heurte aux mêmes failles que le volontarisme des pro global standard institutions ou que tout volontarisme3 : il soulève la question des formes du compromis entre les groupes influents permettant que la politique proposée soit crédible, car compatible durablement avec la structure du pouvoir existant4. Reste alors à savoir ce qui déclenche les opportunités de rupture, et sur ce sujet tous les contributeurs affirment que les chercheurs piétinent évidemment, car il ne peut exister une théorie valable des chocs historiques ou une théorie générale de la transformation institutionnelle (Keffer, 2011 ; Wallis, 2011). Cependant, H.-J. Chang sous-estimerait la progression des connaissances sur les institutions permise grâce à la nouvelle économie institutionnaliste (NEI) et à ses réflexions sur la dépendance au sentier, le rôle des croyances et des habitudes, les capacités cognitives limitées, l’apprentissage par l’expérience, etc. (Clague, 2011 ; Maseland ; Nugent, 2011 ; Shirley, 2011 ; Wallis, 2011). Choi refuse la relation que H.-J. Chang propose entre politique libérale et baisse de croissance en Corée en expliquant que c’est un excès d’utilisation de la politique de stop and go, la fin du rattrapage et des politiques industrielles trop volontaristes qui expliqueraient les contre-performances5.

  • 6 Par ailleurs, la théorie néoclassique du capital humain permettrait parfaitement de justifier le re (...)

27La troisième critique, peut-être la plus virulente et la plus partagée, vise la rhétorique de H.-J. Chang. Ce dernier, d’une façon déloyale (Maseland, 2011), un peu à la manière des éditorialistes (Shirley, 2011) ou selon une forme de puzzling digression sélectionnant les exemples qui l’arrangent (Keefer, 2011), caricaturerait les soi-disant supporters des global standard institutions avec des critiques exagérées (Nugent, 2011). Sa définition du discours dominant est floue (Wallis, 2011). H.-J. Chang agrège en effet, dans l’expression orthodoxie institutionnaliste, des auteurs travaillant sur les institutions qui sont fort éloignés (voire opposés) théoriquement, empiriquement, méthodologiquement, professionnellement (par exemple Acemoglu, Coase, Djankov, Kaufmann, La Porta, North) pour créer artificiellement (De Jong, 2011) son ennemi (un homme de paille selon Shirley, 2011) : les global standard institutions (nouveau terme créé par H.-J. Chang). Par ailleurs, les critiques de North ou de Coase sont datées et ne prennent en compte ni leurs positions fortement anti néoclassiques défendues au début des années 1990 dans leur Nobel lecture (Dutt, 2011), ni leurs travaux plus récents (par exemple North et al., 2010 et la notion d’ordre à accès limité, ou l’économie cognitive). Les auteurs demandent donc plus de rigueur, et que H.-J. Chang cite pour chaque propos l’auteur qui le tient, sans le simplifier à outrance, sans le déformer, en respectant le travail accompli, et en précisant sa méthode de démonstration (Shirley, 2011). La charge contre la macro-économétrie peut à juste titre concerner les auteurs qui se rattachent à la nouvelle économie comparative (Djankov et al., 2003), mais pas North ni Coase (les références de la NEI). De même, l’attaque de la théorie du choix rationnel peut s’appliquer à des articles d’économie politique d’Acemoglu, mais non à Wallis (qui comme North évoque l’encastrement des choix individuels) et à Williamson. Mais, plus important, les auteurs s’offusquent d’une présentation de la NEI comme un courant pro anglo-saxon et universaliste, alors que pour eux la NEI a toujours été comparatiste (Clague, 2011), a toujours affirmé qu’il n’existe pas a priori une supériorité d’une forme institutionnelle sur une autre (Brouwer, 2011 ; Nugent, 2011), et que l’importance primordiale des règles informelles et un enforcement différent des règles formelles éloignées de la tradition interdisent tout transfert ou copiage des règles formelles d’un pays à l’autre (Shirley, 2011). La majorité des auteurs refuse donc de réduire les institutionnalistes à La Porta et sa défense économétrique de la Common law, à Djankov et sa stratégie libérale visant à favoriser les investissements privés, ou encore à Kaufmann et sa stratégie pluridimensionnelle d’amélioration de la gouvernance. Il est alors important de rappeler que tous les auteurs travaillant sur les institutions ou les intégrant dans leurs analyses ne font pas partie de la famille institutionnaliste, qui par ailleurs est déjà très large et diverse (Chavance, 2006). Les auteurs rappellent fermement que pour un institutionnaliste, l’efficacité d’un système ne peut être fonction que du lieu, du temps, de la société et de l’encastrement social, ce qui exclut La Porta par exemple de ce rattachement. La NEI n’ayant jamais été libertarienne (liberté absolue et principe d’anarchie auto organisée), les exemples sur le travail des enfants ou sur les droits de propriété sont « à côté de la plaque » (Brouwer, 2011)6. Privilégier les accords volontaires selon une philosophie libérale n’a rien à voir avec l’apologie du marché libre par les auteurs du Public Choice ou selon la fiction de la concurrence pure et parfaite.

  • 7 Le soutien des Chicago boys aux dictatures latino-américaines mettant en œuvre des politiques de li (...)
  • 8 (i) le niveau des libertés civiles et de fonctionnement des institutions politiques ; (ii) le nivea (...)
  • 9 Deux auteurs non cités par H.-J. Chang ont contribué à ce type de proposition mêlant sans les oppos (...)

28Ainsi, selon moi, H.-J. Chang fait l’erreur de ne pas dissocier dans son propos les institutions et les politiques économiques en mettant tout sous l’étiquette libérale. Il laisse donc le sentiment que les propositions des libéraux d’hier (Lucas, Krueger et le consensus de Washington) et celles de ceux d’aujourd’hui (les nouveaux institutionnalistes et le nouveau consensus de Washington) sont de même nature7. À bien regarder les six composantes de l’indicateur de gouvernance de Kaufmann8, seule la quatrième traitant du « niveau satisfaisant » de réglementation donne lieu à des propositions économiques libérales. Les autres composantes concernant la démocratie politique ou l’administration wébérienne n’ont, à ma connaissance, pas été critiquées en tant qu’objectif normatif, mais en tant que stratégie non crédible pour améliorer à court terme les performances. Jameson (2011) pense même, par exemple, que l’influence du nouveau consensus (il parle de Washington contentious) aurait permis en Amérique latine de tester une adaptation à la nouvelle division internationale du travail se fondant de nouveau sur les exportations de matières premières, tout en développant des politiques sociales innovantes (transferts conditionnés et participation communautaire). Il serait alors possible de défendre la primauté du droit, la mise en place d’une administration wébérienne, refuser la privatisation d’une entreprise publique, militer pour des politiques industrielles et proposer des politiques monétaires actives9.

29La quatrième critique (Clague, 2011 ; Keefer, 2011) attaque l’amalgame entre les chercheurs, leurs articles académiques et leur utilisation simplificatrice voire politiquement orientée par les Institutions financières internationales dans leurs publications de vulgarisation et dans leur discours de stratégie politique. H.-J. Chang attaquerait plus les IFI et leur nouveau discours que les nouveaux institutionnalistes, la preuve, selon Clague (2011), est qu’il ne cite jamais le Handbook de référence de la NEI (Ménard et Shirley, 2008). Le discours de la Banque mondiale ne serait pas calqué sur la NEI (De Jong, 2011), serait simpliste, sans nuance, ni subtilité, et les IFI n’écouteraient les chercheurs que s’ils légitiment leur position (Wallis, 2011). Si Kaufmann (par exemple 2005), le responsable de la gouvernance à la Banque mondiale, a toujours défendu que les institutions puissent évoluer rapidement et sans grand coût, O. Williamson ou North ont toujours dit le contraire (De Jong, 2011 ; Dutt, 2011 ; Nugent, 2011). Sur ce point, je pense que H.-J. Chang (2011b) fait amende honorable et précise alors que sa « critique ne concerne que la vulgarisation des praticiens et qu’entre les articles académiques et leur utilisation par les IFI se développe un phénomène de lost in translation ». Il faudrait alors juste selon lui que les auteurs soient plus précautionneux et responsables quant à l’utilisation de leurs travaux par les organismes publics ou internationaux.

  • 10 Les travaux de Simon sur la rationalité limitée se fondent sur l’individualisme méthodologique et n (...)

30La cinquième critique pointe le manque de cohérence de H.-J. Chang. Ce dernier attaque fortement Coase, mais épargne Ostrom sans s’expliquer (Brouwer, 2011 ; Keefer, 2011). Il prête à la NEI une méthodologie fondée sur la théorie des choix rationnels et sur l’homo economicus alors que celle-ci s’est justement construite sur une critique de ces deux points (Shirley, 2011). Ce faisant, il confond individualisme méthodologique et choix rationnel10. Enfin, H.-J. Chang mobilise très fortement dans sa critique de l’orthodoxie institutionnaliste les concepts de l’économie du bien-être néoclassique et donc les notions d’efficience allocative et d’optimum sans préciser la signification qu’il leur donne (Brouwer, 2011). Ce manque de cohérence s’explique avant tout par le choix doctrinal de H.-J. Chang en faveur d’un nouvel interventionnisme qui le rapproche fortement de l’économie du bien-être néoclassique, par essence universaliste, et l’éloignerait donc de la famille institutionnaliste.

2.2. …mais de nombreux points d’accord

31Dès lors que la majorité des commentateurs est en sympathie avec l’approche institutionnaliste, mais désapprouve avant tout la forme de la critique de H.-J. Chang, elle partage avec lui de nombreuses critiques de la production officielle institutionnaliste des IFI.

  • 11 Du Marais (2006), proche de la NEI en France, a fortement critiqué Doing Business.
  • 12 Si la démocratie n’est pas nécessaire à la croissance (cf. les dictatures chinoise, brésilienne ou (...)

32Premier point de convergence : il n’existe pas de supériorité du modèle anglo-saxon sur les autres (l’erreur de Djankov et La Porta)11 et il est impossible et contre-productif de vouloir copier un modèle (par exemple la Common Law). Aucun auteur ne soutient les global standard institutions telles qu’elles ont été présentées par H.-J. Chang. Ainsi, l’idée que les global standard institutions ne sont ni nécessaires ni suffisantes à la croissance est, je pense, partagée12. Les effets positifs d’un système institutionnel sur le développement sont fonction de l’encastrement historique (De Jong, 2011), de la période, du lieu, de la société, du point de départ (Keefer, 2011 ; Shirley, 2011). Ainsi, les derniers candidats au décollage subissent des contraintes très différentes de celles qu’ont connues les pays ayant émergés dans les années 1960 (Brésil), les années 1980 (Corée), les années 1990 (Chine) ou, de manière encore plus évidente, les pays de la révolution industrielle du xixe siècle. La recherche des facteurs favorables à la création ou au renforcement de la démocratisation fait aussi consensus. Finalement, après débat, personne ne nie l’importance d’analyser la genèse, l’essor et la disparition des formes institutionnelles et tous les auteurs accordent aux politiques économiques des effets importants.

33Deuxième point de convergence : la position de la Banque mondiale présentée et produite par Kaufmann sur le faible coût et la rapidité de la transition institutionnelle n’est soutenue par aucun auteur. Ainsi Keefer (2011) pense que la Banque mondiale s’est trop focalisée sur la lutte contre la corruption et d’une façon purement technique. Tous affirment que la transformation est difficile, sa compréhension délicate et que les résultats paradoxaux sont nombreux. Enfin, il est impossible de savoir si la réduction d’une distorsion dans un secteur ou une institution améliorera la situation générale, car son effet est fonction des autres institutions, de leurs réactions et du point de départ : la fameuse complémentarité institutionnelle (Aoki, 2001). Il faut donc prendre dans tous les cas l’histoire longue au sérieux (Maseland, 2011).

  • 13 Par exemple, Banerjee et al. (2006) pour le mainstream ; Agence française de Développement (2011) ; (...)

34Troisième point de convergence : on a abusé des résultats macro-économétriques et des indicateurs de la qualité institutionnelle. Ces derniers sont construits sur une définition très particulière des institutions et des concepts où se niche la dimension la plus normative, mainstream et la plus anglo-saxonne de l’agenda. Cette utilisation politique et sélective de l’économétrie a d’ailleurs déjà été largement débattue depuis plus de quinze ans13. Dès lors que les institutions et leur transformation sont analysées de façon endogène, les causes et les conséquences apparaissent de façon simultanée et les phénomènes politiques, économiques et sociaux sont inséparables (Wallis, 2011). Ainsi, les indicateurs traitant des institutions et leur utilisation sont très problématiques. Après débat, finalement, tous les auteurs pensent que la relation entre les changements institutionnels et le renforcement de la croissance se développe dans les deux sens. La quête d’une causalité allant de la transformation institutionnelle aux performances est vouée à l’échec et n’a, de plus, pas grand intérêt.

  • 14 Sur l’utilisation positiviste de l’économétrie, voir Cartier-Bresson (2013).

35Plusieurs attitudes sur l’économétrie coexistent cependant dans ce numéro du Journal of Institutional Economics14. La plus optimiste affirme que des progrès ont été enregistrés et qu’il y aura encore des améliorations (Clague, 2011) ou que la micro-économétrie, dont ne parle pas H.-J. Chang, offre une forme de preuve solide et adaptée au sujet des évolutions institutionnelles (Kimenyi, 2011 ; Nugent, 2011). Plus habituel, certains pensent (de Jong, 2011 ; Keefer, 2011 ; Ros, 2011) que la macro-économétrie offre une image grossière mais qui peut être intéressante, et cela d’autant plus qu’elle est complétée par des données d’autre nature (historiques, narratives, étude de cas…). Enfin, pour d’autres plus radicaux, il n’y a pas d’espoir de progression pour des raisons théoriques (Wallis, 2011) et techniques (Ros, 2011, sur les problèmes de non linéarité et de non séparabilité, etc.).

Conclusion : les règles du débat

36La redécouverte du rôle essentiel des institutions par les économistes, y compris les néoclassiques, est un fait très positif, voire encourageant, pour le courant de l’école de la régulation, comme pour l’ensemble des approches institutionnalistes. La construction institutionnelle de ce nouveau consensus impose un dialogue sans exclusion doctrinale. Le numéro spécial du Journal of Institutional Economics démontre parfaitement pourquoi les hétérodoxes ont tout à perdre à adopter des postures doctrinales, à cliver en tronquant ou en forçant le trait. Le dialogue instauré permet, dans le respect des diversités, de clarifier les points de convergence et de divergence, qui très souvent recoupent avant tout des questionnements différents, et des méthodes ou des terrains distincts. La NEI ne travaille pas sur la production, le salariat, les régimes monétaires, et a toujours été relativement market friendly. Mais ce terme n’implique pas forcément un libéralisme économique. Le résultat du débat organisé par le Journal of Institutional Economics permet de mieux appréhender la question du libéralisme économique et/ou politique de la NEI et surtout de différencier les analyses des chercheurs des rhétoriques des IFI.

37L’interdépendance finalement grandement acceptée entre les changements de politiques économiques et les transformations institutionnelles pose alors aux économistes en quête de propositions normatives à la fois opérationnelles et crédibles un problème de timing et d’organisation de la cohérence de ce puzzle monstrueusement complexe. En effet, il implique : (i) une grille de lecture théorique ; (ii) des enquêtes de diagnostic par pays et des méthodes d’évaluation des résultats des expériences menées. Vaste chantier !

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Notes

1 Le terme économie du développement officielle (mainstream) permet d’évoquer un courant de pensée, constitué à partir de nombreux auteurs académiques dans leur diversité, qui devient dominant grâce à l’interaction entre : (i) sa nouvelle reconnaissance académique ; et (ii) son utilisation dans les choix de politique économique et les discours qui les soutiennent. Nous reprenons donc la thèse de F. Lordon (1997) sur la production d’un régime de politique économique qui doit : (i) enraciner son discours dans un ensemble de références théoriques académiques « de haut niveau » offrant la légitimation scientifique « indiscutable » ; et (ii) prendre toute la liberté nécessaire avec ces références académiques pour construire la légitimation politique par la communication en agrégeant des auteurs très différents.

2 Les fondements analytiques ainsi que le premier rapport sont dus à l’équipe de S. Djankov (voir Djankov et al., 2002).

3 F. Lordon (1995) critiquait dans ce sens « l’illusion volontariste ». Cette critique « passe donc par la démonstration du caractère anecdotique ou superficiel de la politique économique par rapport aux forces de la dynamique longue qui façonnent pour l’essentiel les trajectoires de croissance » (p. 199).

4 Khan (2011) et Qian (2003), dans une logique qui pourrait être proche de H.-J. Chang, donnent des exemples où les rentes peuvent avoir – sous certaines conditions politiques – des effets positifs. La première condition réside dans la capacité de produire un ordre social, fondé sur un large compromis entre les groupes sociaux. Le compromis devrait permettre l’émergence d’une classe d’entrepreneur qui manque tant au décollage des PED.

5 L’approche de l’école de la régulation sur l’épuisement d’un régime d’accumulation et sur les jeux politiques qui se mettent en œuvre face à cette crise permettrait à la fois de ne pas mobiliser des propositions irréalistes de retour à l’âge d’or (les politiques protectionnistes d’industrialisation par la substitution facile d’importation entre 1960 et 1975) et de décrire les trajectoires possibles dans le nouvel environnement national et international d’un pays à partir d’enquête nationale de diagnostic.

6 Par ailleurs, la théorie néoclassique du capital humain permettrait parfaitement de justifier le refus du travail des enfants !

7 Le soutien des Chicago boys aux dictatures latino-américaines mettant en œuvre des politiques de libéralisation économique, ou la défense par Krueger (1993) d’un gouvernement de technocrates isolés de la pression corporatiste, marquent des différences avec la NEI (et même avec Acemoglu et La Porta) qui me semblent fondamentales théoriquement et opérationnellement. Libéralisme économique et autoritarisme politique ont alors coexisté.

8 (i) le niveau des libertés civiles et de fonctionnement des institutions politiques ; (ii) le niveau de stabilité politique et de violence ; (iii) l’effectivité des décisions publiques mises en œuvre, c’est-à-dire la qualité de l’offre des biens et services publics, ce qui nécessite des fonctionnaires indépendants et compétents ; (iv) le poids approprié des réglementations, c’est-à-dire la liberté de fonctionnement des marchés et l’absence d’entrave comme le contrôle des prix ou le protectionnisme ; (v) l’État de droit, c’est-à-dire la protection des droits de propriété et des contrats ainsi que l’indépendance et l’impartialité de la justice ; et enfin (vi) le contrôle de la corruption.

9 Deux auteurs non cités par H.-J. Chang ont contribué à ce type de proposition mêlant sans les opposer les réformes institutionnelles et les changements de politique économique. Rodrik (2010) propose d’adapter les politiques préconisées au diagnostic que l’on doit faire pays par pays et de se concentrer sur les blocages essentiels à la croissance. Khan (2011) articule les politiques productives et les changements institutionnels.

10 Les travaux de Simon sur la rationalité limitée se fondent sur l’individualisme méthodologique et non sur les choix rationnels au sens de la théorie standard (rationalité optimisatrice) et sont à l’origine conceptuelle de la NEI (même s’il est notable que seuls certains aspects de la rationalité limitée, interprétative et procédurale de Simon sont retenus par cette dernière).

11 Du Marais (2006), proche de la NEI en France, a fortement critiqué Doing Business.

12 Si la démocratie n’est pas nécessaire à la croissance (cf. les dictatures chinoise, brésilienne ou coréenne), son rapport au développement est plus complexe (cf. l’Inde). Sur le second point, la démonstration historique est difficile dès lors qu’aucun PED (et ne parlons pas des États fragiles) ne possède les global standard institutions.

13 Par exemple, Banerjee et al. (2006) pour le mainstream ; Agence française de Développement (2011) ; Gabas et al. (2013).

14 Sur l’utilisation positiviste de l’économétrie, voir Cartier-Bresson (2013).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean Cartier-Bresson, « “Institutions and economic development: theory, policy and history”, Journal of Institutional Economics, vol. 7, no 4, décembre 2011 », Revue de la régulation [En ligne], 13 | 1er semestre / Spring 2013, mis en ligne le 10 juin 2013, consulté le 25 juin 2017. URL : http://regulation.revues.org/10153

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Auteur

Jean Cartier-Bresson

UVSQ, CEMOTEV

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