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Opinions - débats

La Chine, les États-Unis et la difficile construction d’un nouveau régime climatique

China, United States and the difficult construction of a new climate regime
China, Estados Unidos y la difícil construcción de un nuevo régimen climático
Jean-Paul Maréchal

Résumés

Cet article examine certaines dimensions essentielles, tant d’un point de vue économique qu’en termes de relations internationales, du problème posé par le fait que les États-Unis et la Chine sont tout à la fois les deux premières économies mondiales et les deux plus importants émetteurs de gaz à effet de serre de la planète. La première partie de l’article est consacrée à certains aspects – logiques (dilemme du prisonnier…) et empiriques – du cadre décisionnel créé par les rejets américains et chinois, rejets produits par deux économies se situant, de plus, à des stades différents de leur processus de développement. À la lumière de ce constat, la deuxième partie de l’article est consacrée à la difficile progression (pour utiliser une litote) des négociations climatiques qui, de Copenhague à Durban, visent à élaborer un régime climatique post-Kyoto.

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Texte intégral

« La Chine ne bougera pas sans l’Amérique et l’Amérique
ne bougera pas sans la Chine. Ils sont enfermés ensemble.
Un accord entre eux est vital pour sauver le siècle »
Chris Patten, What Next? Surviving the Twenty-first Century,
Londres, Penguin Books, 2009, p. 379

1Rio 1992, Kyoto 1997, Bali 2007, Copenhague 2009, Durban 2011, Doha 2012. Autant de lieux, de dates, d’étapes emblématiques de la lutte contre le changement climatique.

2C’est lors du Sommet de la Terre tenu à Rio en 1992 que fut ouverte à la signature la Convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique, convention dont le but est, selon son article 2, de « stabiliser […] les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique ». Tenant compte en particulier de « leurs responsabilités communes mais différenciées » (art. 3), les parties à la Convention, notamment les pays classés dans l’« Annexe 1 » (en gros une petite quarantaine de pays industrialisés), s’engagent à mettre en œuvre un certain nombre de mesures pour parvenir à éviter la catastrophe climatique redoutée. 1997, c’est l’année de l’adoption du protocole de Kyoto. Complétant la Convention-cadre, celui-ci vise, pour 2012, une diminution de 5,2 % des émissions de gaz à effet de serre (GES) des pays industrialisés (Annexe 1). La différence principale entre la Convention et le Protocole réside dans le fait que la première incite les pays à stabiliser leurs émissions tandis que le second les oblige à les réduire. Bali 2007, c’est la 13e Conférence des parties (ou COP pour Conference of the Parties) à la Convention. Après deux semaines de négociations tendues, un accord est finalement trouvé. Il s’agit d’une « feuille de route » qui doit conduire à l’adoption, deux ans plus tard à Copenhague, d’un nouveau traité censé prendre le relai du protocole de Kyoto qui vient à échéance en 2012. En 2009, Copenhague accueille la 15e Conférence des parties. Les attentes sont pour le moins élevées : poser les fondations du régime climatique « post-Kyoto ». Les résultats ne seront pas, c’est le moins qu’on puisse dire, à la hauteur des espérances. Durban 2011, la 17e Conférence des parties poursuit le travail entamé deux ans auparavant dans un climat plus serein. Et parvient à quelques avancées, notamment la promesse d’un accord pour 2015…

3Deux décennies, donc, de négociations, de progrès et parfois de reculs. Deux décennies également durant lesquelles la Chine a définitivement changé de statut. En 1992, la République populaire de Chine, pays alors encore considéré comme « émergent », est classée dans les pays « non-Annexe 1 », c’est-à-dire ceux à qui n’est demandé aucun effort en matière de réduction d’émissions de GES. Pourtant, avec 2,2 milliards de tonnes de rejets de CO2 en 1990 (base de calcul du protocole de Kyoto) elle représente déjà à l’époque un peu plus de 10 % des émissions mondiales. Deux décennies plus tard, nation définitivement « émergée », elle est devenue, avec 9 milliards de tonnes de CO2 rejetées annuellement, le premier émetteur de CO2 de la planète (27 % d’un total mondial qui, entre-temps, a augmenté de 45 %).

4On comprend dans ces conditions la difficulté de parvenir à un nouvel accord international. Pour les États-Unis, deuxième émetteur de CO2 du monde et pays ayant refusé de ratifier le protocole de Kyoto, le nouveau régime climatique international, s’il doit y en avoir un, ne saurait en aucun cas exempter la Chine d’obligations de réduction. Todd Stern, le négociateur américain pour le climat, a été clair sur ce point en déclarant en avril 2011 qu’« on ne peut pas construire un système qui traite la Chine comme le Tchad » avant d’avertir : « Nous n’approuverons pas un nouvel accord qui maintiendrait une ligne de partage désormais dépassée » (Allix, 2011).

5Or, et c’est ce qui complique singulièrement la situation, rien de décisif en matière de climat ne se fera sans un engagement résolu de la Chine et des États-Unis, du « G2 » comme certains ont pris l’habitude de désigner le groupe formé par ces deux pays. L’objet de cet article est donc de décrypter la nature logique de cette impasse et d’examiner la progression laborieuse des négociations en cours. On aura l’occasion de constater, dans la lignée d’un François Perroux, que le conflit est au cœur de la relation économique et que les pays apparaissent comme des « unités actives ». Une unité est dite « active », écrit François Perroux dans Pouvoir et économie généralisée si « par son action propre et dans son intérêt propre, elle est capable de modifier son environnement, c’est-à-dire le comportement des unités avec lesquelles elle est en relation. […] Pour le dire en bref, elle adapte son environnement à son programme, au lieu d’adapter son programme à son environnement » (Perroux, 1994, p. 236).

1. Pékin, Washington et le climat

6En juillet 2009, à l’occasion du « Dialogue économique et stratégique sino-américain », le président Obama déclara que « la relation entre les États-Unis et la Chine façonnera le xxie siècle ». Dans le domaine du climat, comme dans bien d’autres d’ailleurs, une telle affirmation est plus que jamais d’actualité.

1. 1. Le G2

7Quel que soit le mode de calcul retenu, taux de change courant (tableau 1) ou parité de pouvoir d’achat (tableau 2), les PIB américain et chinois occupent les deux premières places du classement mondial et représentent, lorsqu’on les additionne, plus du tiers de la richesse produite annuellement à la surface du globe.

Tableau 1

PIB du G2

(en milliards de dollars américains de 2000 au taux de change courant)

Pays

1980

2009

2009/1980

Taux de croissance annuel (en %)

États-Unis

5 142,1

11 357,1

2,2

2,8

Chine

(y compris Hong Kong)

243,1

3 168,9

13,0

9,3

G2

5 385,2

14 526,0

2,7

Monde

17 967,3

39 674,4

2,2

2,8

G2/monde (en %)

29,9

36,6

Tableau élaboré à partir de données disponibles dans : International Energy Agency (IEA), CO2 Emissions From Fuel Combustion, Highlights. 2011 Edition.

Tableau 2

PIB du G2

(en milliards de dollars américains de 2000 en parité de pouvoir d’achat)

Pays

1980

2009

2009/1980

Taux de croissance annuel (en %)

États-Unis

5 142,1

11 351,1

2,2

2,8

Chine

(y compris Hong Kong)

821,7

12 433,9

15,1

9,9

G2

5 963,8

23 785,0

3,8

Monde

24 976,2 

64 244,4

2,6

3,3

G2/monde (en %)

23,8

37,0

Tableau élaboré à partir de données disponibles dans : International Energy Agency, CO2 Emissions From Fuel Combustion, Highlights. 2011 Edition.

8Cette position de la Chine est, comme on le sait, le résultat de trois décennies d’une croissance soutenue dont l’origine remonte au virage vers le capitalisme impulsé par Deng Xiaoping en 1978. On rappellera que la Chine était (si l’on inclut Hong Kong dans le calcul) la 14e économie du monde en 1971, la 10e en 1980 et la 3e en 2009 (International Energy Agency, 2011, p. 79-80). À ce foudroyant succès s’ajoute le fait que la Chine et les États-Unis ont fini, malgré le fossé idéologique qui les sépare, par développer une relation symbiotique sur le plan économique. Par exemple, l’épargne chinoise permet, via l’achat de titres libellés en dollars, de financer la croissance à crédit et les déficits américains tandis que les consommateurs américains constituent un débouché essentiel pour l’industrie chinoise. Ainsi, à la différence de la relation américano-soviétique qui opposait frontalement deux systèmes que tout séparait tant sur le plan politique qu’économique, la relation sino-américaine entrecroise rivalité (idéologique, stratégique…) et interdépendance (économique…). L’effondrement de l’une des deux économies aurait d’incalculables conséquences sur l’autre en même temps que l’ascension de la Chine sur l’échiquier international dépend, dans une large mesure, de la capacité des États-Unis à assurer la stabilité du système international, donc à conserver leur leadership (Bzrezinski, 2012, p. 79-88).

9Sauf crise politique, sociale ou économique majeure, la Chine pourrait accéder à la plus haute marche du podium économique mondial aux alentours de 2030 (tableau 3). En 2005, Pékin annonçait d’ailleurs son intention de quadrupler son PIB d’ici 2020.

Tableau 3

PIB et PIB par tête attendus

États-Unis

Chine

PIB (en milliards de dollars 2005, pas en PPA)

PIB 2010

13,15

3,64

PIB 2025

19,48

16,12

PIB 2030

22,26

21,48

PIB 2050

38,65

46,27

PIB par tête (en dollars 2005, pas en PPA)

PIB par tête 2010

42 372

2 699

PIB par tête 2025

54 503

11 096

PIB par tête 2030

59 592

14 696

PIB par tête 2050

88 029

32 486

D’après : Zbigniew Bzrezinski, Strategic Vision. America and the Crisis of the Global Power, New York, Basic Books, 2012, p. 57.

10L’une des particularités de la situation actuelle et de l’avenir prévisible réside, en conséquence, dans le fait que l’économie mondiale va être dominée par deux pays se situant à des stades différents de leur processus de développement. En effet, malgré sa spectaculaire réussite, symbolisée notamment par le développement de sa classe moyenne, la Chine possède encore des caractéristiques d’une économie en transition comme le prouve notamment la comparaison des PIB par tête américain et chinois (tableaux 3 et 4). Même lorsque ceux-ci sont calculés en PPA, mode de calcul qui tend à mieux refléter les différences de niveaux de vie réels que les calculs aux taux de change courants, un Américain reste encore, en moyenne, presque sept fois plus riche qu’un Chinois. Une telle disparité contribue, comme nous le verrons plus bas, à accroître la difficulté de résolution du problème climatique.

Tableau 4

PIB par tête au sein du G2 en 2009

Pays

Au taux de change courants (dollars américains)

En PPA

États-Unis

45 990

100

Chine

3 740

14,9

États-Unis/Chine

12,3

6,7

Source: The Economist, Pocket World in Figures. 2011 Edition, London : Profile Books, 2010.

11Mais le G2 n’est pas seulement le club des deux premières puissances économiques du monde, il est également celui des deux premiers émetteurs de gaz à effet de serre de la planète.

1. 2. Le CO2

12Là aussi, les chiffres sont sans appel. En 2011, les États-Unis ont rejeté dans l’atmosphère 5,4 milliards de tonnes (ou gigatonnes, Gt) de CO2 et la Chine 9,7. Sur un volume mondial d’émissions de 34 Gt, cela représente 45 % : 16 % pour les États-Unis et 29 % pour la Chine (Tableau 5).

Tableau 5

Émissions de CO2 américaines et chinoises (globales et par tête) de 1990 à 2011

1990

2011

Variation

États-Unis

Émissions globales*

4,99

(21,9)***

5,42

(15,9)

+ 8,6 %

Émissions par tête**

19,7

17,3

- 12,2 %

Chine

Émissions globales

2,51

(11,0 %)

9,70

(28,6)

+ 286,5 %

Émissions par tête

2,2

7,2

+ 227,3 %

Émissions américaines par tête / émissions chinoises par tête

8,9

2,4

Émissions

Total mondial

22,7

33,9

+49,3 %

Total G2

7,5

15,12

G2/monde

33 %

44,7 %

*En milliards de tonnes. **En tonnes. ***Les chiffres entre parenthèses expriment la part mondiale de la quantité exprimée.

Source: PBL Netherlands Environnemental Assessment Agency, Long- term trends in global CO2 emissions, 2012.

13En fait, la Chine partait de très bas puisqu’au seuil des années 1970 elle émettait 845 millions de tonnes de CO2 contre 4,3 milliards pour les États-Unis. Trente-cinq ans plus tard, en 2006, elle avait rattrapé le niveau des émissions américaines (6,5 milliards pour la Chine contre 5,8 milliards pour les États-Unis). Cinq ans après, avec 9,7 milliards, elle en est presque au double ! C’est cette longue période de (relativement) faible niveau d’émission qui explique que la responsabilité historique des États-Unis dans le réchauffement climatique actuel est très supérieure à celle de la Chine. De fait, entre 1900 et 2004, les premiers ont contribué à 30 % des émissions mondiales cumulées contre 9 % pour la seconde (OCDE, 2009, p. 222).

14Et tout porte à croire que les émissions chinoises vont continuer à croître, tout comme celles d’ailleurs des grands pays en transition. Ainsi, dans son scénario de référence, l’Agence internationale de l’énergie estime que les émissions de CO2 liées à l’utilisation de l’énergie, qui étaient de 28,8 Gt en 2007, devraient passer à 34,5 Gt en 2020 et 40,2 Gt en 2030, autrement dit connaître une croissance annuelle de 1,5 %. L’AIE précise que les pays non membres de l’OCDE sont à l’origine de la totalité de cette augmentation prévue (11,4 Gt) et que les trois quarts de cette augmentation proviendront de Chine (International Energy Agency, 2009, p. 6).

15Face aux évolutions qui se dessinent, il est urgent d’agir. La bonne nouvelle c’est que l’on sait quelle direction il faut prendre. La mauvaise, c’est que certains acteurs, en particulier les membres du G2, n’ont pas intérêt, sinon à se mettre en marche, du moins à se précipiter !

1. 3. Un dilemme du prisonnier

16Le chemin à emprunter est tout tracé. Si nous voulons éviter un changement « dangereux » du climat terrestre au cours de ce siècle, la température moyenne du globe ne doit pas s’élever, au cours du xxie siècle, de plus de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels, chiffre à mettre en regard des 0,7°C d’augmentation des températures mondiales observés depuis le milieu du xixe siècle (PNUD, 2007, p. 31). Pour atteindre un tel objectif, indique le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), l’espèce humaine ne devrait pas rejeter au cours du xxi e siècle plus de 1 456 GtCO2, soit un budget carbone annuel de 14,5 GtCO2, volume à comparer aux 33 GtCO2 (tableau 5) que nous rejetons actuellement (PNUD, 2007, p. 7, 32, 33, 46, 47). Pour parvenir à un tel résultat, il est impératif, selon le PNUD, que les émissions de dioxyde de carbone diminuent de moitié (par rapport à leur niveau de 1990) d’ici 2050 et continuent de décroître tout au long de la seconde moitié du siècle. Naturellement, les exigences pesant sur les pays développés et sur les pays en voie de développement devront être différenciées.

17Pour autant, en matière de lutte contre le changement climatique, nous sommes confrontés à un dilemme du prisonnier. Il existe en effet une contradiction manifeste entre la nécessité de modifier nos trajectoires d’émissions de GES et la logique maximisatrice de l’homo œconomicus. De fait, au sein de la génération présente (expression à entendre au sens très large de l’ensemble des êtres humains vivant actuellement quel que soit leur âge), nous avons tous, collectivement, intérêt à endiguer les bouleversements en cours. Mais une autre évidence s’impose également avec tout autant de force : nous avons tous également intérêt, individuellement, en vue de maximiser notre bien-être à court terme, à perpétuer des habitudes de consommation voraces en énergies fossiles. Comme le résume Jean-Pierre Dupuy : « L’un des grands mérites de la théorie du choix rationnel est d’avoir montré la possibilité de structures d’interactions telles que, chaque agent cherchant la maximisation de son intérêt, il en résulte une situation désastreuse pour tous » (Dupuy, 2004, p. 1618). Et de fait, chacun des prisonniers du célèbre dilemme, condamné à une peine qui aurait pu être moins lourde s’il n’avait pas fait défection, en est réduit, au fond de son cachot, à savourer l’amère satisfaction d’avoir « eu “raison” au plus profond du déraisonnable » (Dupuy, 2004, p. 1619). Dans le cas qui nous intéresse ici, chacun – État comme particulier, riche comme pauvre – finit, avec ses excellentes raisons d’homo œconomicus, par contribuer à détruire un bien public mondial (Golub et Maréchal, 2010, p. 32-38) – la stabilité climatique – pourtant indispensable à tous. À cela s’ajoute le fait que, dans le cas du climat, ce dilemme du prisonnier n’est pas seulement intragénérationnel, il est également intergénérationnel. De fait, il est collectivement rationnel pour plusieurs générations prises dans leur ensemble de coopérer, chacune d’entre elle préférant que la précédente n’ait pas utilisé de façon immodérée les ressources environnementales. Mais il est également individuellement rationnel, pour chaque génération, d’utiliser comme bon lui semble les ressources environnementales dans la mesure où elle ne sera plus là lorsque les générations futures souffriront des conséquences de ce comportement prédateur (Golub et Maréchal, 2011, p. 150-174).Comme si cela ne suffisait pas, ce (double) dilemme du prisonnier est notamment aggravé par le fait qu’interagissent des pays dont les niveaux de développement sont très dissemblables, le G2 étant particulièrement représentatif de cet état de choses.

18Certes, comme nous l’avons vu, la Chine et les États-Unis sont les deux premiers émetteurs de CO2 de la planète. Mais il convient de préciser que si les émissions chinoises sont, en 2011, de 80 % plus élevées que les rejets américains (ce chiffre n’était que de 17 % en 2008 !), ces derniers sont produits par une population 4,3 fois moins importante. D’où un écart considérable dans les émissions par tête des deux pays : 17,3 tonnes aux États-Unis contre 7,2 tonnes (soit 2,4 fois moins) en Chine (tableau 5), écart qui se retrouve dans les PIB par tête (tableaux 3 et 4).

19Pékin ne manque d’ailleurs jamais d’utiliser cet argument lors des négociations internationales. Cet argument perd cependant jour après jour de sa pertinence car, si l’écart avec les États-Unis demeure considérable c’est surtout parce que ce dernier pays affiche (avec le Canada et l’Australie) de très mauvais résultats comparés aux autres pays industrialisés. Par comparaison, les émissions annuelles par habitant s’élèvent à 10 tonnes en Allemagne, 9,1 tonnes au Japon, 8,1 tonnes au Royaume Uni, 6,8 tonnes en Italie, 5,9 tonnes en France… La Chine a donc désormais un niveau de rejets de CO2 par tête comparable à celui d’anciens pays industrialisés.

20Certes, l’IDH chinois est encore bien plus faible que celui des États-Unis. Pour autant, il connaît une progression impressionnante. Ainsi, entre 1980 et 2011, tandis que l’IDH des États-Unis passait de 0,837 à 0,910 (4e place mondiale), celui de l’empire du Milieu grimpait de 0,404 à 0,687. C’est pour toutes ces raisons que Hu Angang, professeur à l’Académie des sciences de Chine, proposait, dans un article publié au printemps 2009 (Hu, 2009) (donc avant le sommet de Copenhague), d’évaluer les obligations de réductions d’émissions de chaque pays en fonction de son niveau de développement, de ses émissions par tête et de ses émissions cumulées. Pour Hu Angang, le niveau de développement d’un pays ne doit pas être mesuré par son PIB (donc selon la distinction pays développés / PVD ou pays de l’Annexe 1 / pays non-Annexe 1) mais par le niveau de son IDH. Or, l’IDH chinois joint à son niveau d’émissions fait que, selon lui, « la Chine doit accepter des responsabilités. Le pouvoir actuel, ajoutait-il, n’a pas réalisé cela et n’a pas pleinement pris ces faits en considération. »

  • 1 Pour un état de l’environnement en Chine on lira le document suivant, certes un peu ancien : OECD, (...)

21Cette dernière remarque ne signifie naturellement pas que les autorités chinoises n’ont pas conscience des problèmes engendrés par la pollution1. En touchant particulièrement les couches sociales les plus modestes celle-ci renforce des inégalités sociales d’un niveau déjà latino-américain. Le nombre d’« incidents de masse », pour reprendre l’expression officielle, ne cesse d’augmenter. Selon le Livre bleu de la société chinoise 2005, ces derniers sont passés de 10 000 en 1993 à 60 000 en 2003. En 2005, on en dénombrait 87 000 dont 51 000 liés à des problèmes d’environnement (Ma et Schmitt, 2008, p. 102). La pollution de l’air atteint de tels niveaux qu’elle cause annuellement entre 350 000 et 656 000 décès prématurés. On estime qu’en 2012 les particules nocives auraient fait plus de 8 600 morts dans les quatre plus grandes villes chinoises. Les épisodes de pollution atmosphérique grave ont tendance à se multiplier. En décembre 2011, un pic de pollution survenu à Pékin a obligé à la fermeture de plusieurs axes routiers ainsi qu’à l’annulation de centaines de vols. En janvier 2013, tous les records ont été battus dans la capitale chinoise puisque le taux de microparticules de 2,5 microns de diamètre (c’est-à-dire celles qui pénètrent le plus profondément dans le système respiratoire) a dépassé 900 microgrammes par mètre cube, soit pratiquement 40 fois la norme de l’OMS, celle-ci considérant comme nuisible pour la santé de dépasser 25 microgrammes plus de trois jours par an (Pedroletti et Thibault, 2013) Une récente étude du MIT chiffre le coût de la pollution de l’air en Chine à 112 milliards de dollars (à leur valeur de 1997) contre 22 milliards en 1975 (Matus, Nam, Selin, Lamsal, Reilly, Paltsev, 2012, p. 55-66).

22Le caractère potentiellement déstabilisateur de ce mécontentent n’a pas échappé aux dirigeants d’un régime dont la seule légitimité repose désormais sur sa capacité à améliorer les conditions de vie des citoyens, à généraliser la « petite prospérité » comme on dit là-bas, autrement dit à favoriser l’accroissement de la classe moyenne. Car plus grand monde n’imagine que la République populaire de Chine est le laboratoire d’où sortira une société communiste. Et seul un professeur de marxisme de l’École centrale du Parti communiste peut avoir l’aplomb d’affirmer que : « Bien sûr qu’il y a de l’exploitation dans nos usines. Mais au fond, cela fera du bien à l’édification du communisme. En clair, c’est pour abolir l’exploitation demain que nous sommes pour l’exploitation aujourd’hui » (Dhombres, 2011, p. 55). Et c’est sans doute pour abolir l’exploitation dans le futur que Liang Wengen, l’homme le plus riche de Chine avec une fortune estimée à 11 milliards de dollars, entrera en 2012 au Comité central du Parti communiste… Bien plus réaliste semble l’analyse de Kenneth Lieberthal, expert des questions chinoises auprès de la Brookings Institution, lorsqu’il avance que le gouvernement chinois pensait que tant qu’il était en mesure d’assurer une croissance stable, la corruption et la pollution seraient acceptées par la population comme un élément du bien-être général. Mais désormais, affirme-t-il « les gens sont de plus en plus mécontents du gouvernement, perdent confiance en lui […] et [celui-ci] ne sait plus quoi faire. » (Bernstein, 2012, p. 49).

  • 2 Sur ce thème, voir Perspectives chinoises, n° 3, 2007, « En marche vers la société d’harmonie ».

23En guise de réponse, au moins partielle, les dirigeants chinois affirment depuis quelques années la nécessité de bâtir une « société d’harmonie »2, c’est-à-dire d’impulser un mode de développement qui prendrait en compte la question des inégalités sociales et environnementales. Réitérée lors du XVIIe congrès du Parti communiste en octobre 2007, cette priorité sera finalement inscrite dans la constitution du Parti sous l’appellation de « développement scientifique ».

24Au plan institutionnel, la SEPA (State Environmental Protection Administration) a été transformée en mars 2008 en ministère de la Protection de l’Environnement. Par ailleurs, certaines dispositions du 11e Plan quinquennal (2006-2010) avaient pour objectif de réduire l’intensité énergétique de 20 % et l’un des axes du 12e Plan (2011-2015) vise à faire évoluer l’économie chinoise vers un modèle de développement vert et à basse intensité en carbone. Ainsi, les émissions de CO2 devraient baisser de 17 % en 2015 par rapport à leur niveau de 2010 et la part des énergies non fossiles dans la production d’énergie primaire est censée passer de 8,3 % en 2010 à 11,4 % en 2015… Le nouveau régime de l’impôt sur les bénéfices des sociétés mis en place en 2008 comporte des mesures incitatives favorables aux investissements dans les projets écologiques et les mesures d’économie d’énergie (OCDE, 2010, p. 27).

25Par ailleurs, un débat a eu lieu en Chine courant 2009 sur l’éventuelle mise en place d’une taxe carbone (Vendryes, 2010, p. 80-81). Différentes administrations ainsi que divers chercheurs se sont prononcés favorablement sur la mise en œuvre d’une telle taxe. Certains justifient cette position, un peu à la manière de Hu Angan, en insistant sur le fait que l’adoption d’une telle mesure conférerait un surcroît de crédibilité à la Chine sur la scène internationale. D’autres, plus court-termistes, voient dans une telle disposition un moyen de contrecarrer la menace brandie (très occasionnellement) par certains pays occidentaux d’instaurer une taxe carbone aux frontières.

26Si la question environnementale est donc bien présente sur l’agenda politique chinois, les avancées en la matière sont surtout observables au plan intérieur. Au niveau international, la Chine, pas plus d’ailleurs que les États-Unis, n’est disposée à limiter sa souveraineté par un accord contraignant sur le changement climatique. Et le cadre logique, le dilemme du prisonnier, qui caractérise les négociations climatiques explique le caractère pour le moins laborieux de leur progression.

2. Pékin, Washington et l’« après-Kyoto »

2. 1. Kyoto : un bilan positif

27Contrairement à une opinion trop souvent rabâchée par de nombreux « climatosceptiques », le bilan du protocole de Kyoto est tout à fait conforme à ce que l’on pouvait en attendre lors de son adoption. Selon les derniers chiffres fournis par l’Agence internationale de l’énergie, les rejets de CO2 des pays ayant pris des engagements de réduction d’émissions sont passés, entre 1990 et 2009, de 8,78 Gt à 7,49 Gt soit une diminution de 14,7 %. Il est vrai qu’une partie de ces bons résultats est due aux réductions intervenues dans certains des pays en transition (dits de l’Annexe 1 EIT, par exemple la Bulgarie -43,7 %, la Fédération de Russie -29,7 %, l’Ukraine -62,7 %...). Il est également vrai que les émissions américaines qui s’élevaient à 4,88 Gt en 1990 et à 5,19 Gt en 2009, soit une augmentation de 6,7 %, ne sont pas incluses dans ces calculs, les États-Unis ayant refusé de ratifier le protocole de Kyoto. Pourtant, même si on les prenait en compte, le bilan du Protocole resterait très satisfaisant puisque l’on aboutirait à une diminution de 7,2 %, soit (déjà en 2009, c’est-à-dire trois ans avant l’échéance fixée) 2 points de pourcentage de mieux que les 5,2 % recherchés (International Energy Agency, 2011, p. 13).

28Malgré cet indéniable « succès », d’un strict point de vue environnemental nous sommes bien loin du compte. En effet, un rapport publié par la Banque mondiale en décembre 2012 (World Bank, 2012), soulignait que même si les pays qui ont pris des engagements en matière d’émission de gaz à effet de serre les respectaient, la probabilité d’un réchauffement supérieur à 4°C d’ici 2100 est supérieure à 20 %.

29L’urgence est donc forte de concevoir et de mettre en œuvre un régime climatique post-Kyoto, et cela d’autant plus que les pays de l’Annexe 1 (soumis à des obligations de réduction) représentent un part décroissante des rejets mondiaux de GES : 25 % en 2010 contre 42 % en 1990. Preuve de cette évolution, depuis 2008 les émissions agrégées des pays en développement ont dépassé celles des pays développés (International Energy Agency, 2010, p. 7-13.). C’est à cette tâche que sont consacrés de nombreux efforts depuis la 13e Conférence des parties qui s’est tenue à Bali en 2007, efforts qui auraient dû aboutir à l’adoption d’un nouveau traité en 2009 à Copenhague. Mais il s’agit là d’une tâche particulièrement ardue. Et il apparaît de jour en jour plus clairement que l’élaboration de nouvelles règles du jeu internationales en matière climatique ne se fera pas sans difficultés tant les problèmes (en particulier principiels) à régler sont nombreux. Comme le résume Chris Patten en une formule qui synthétise à la perfection les enjeux des années à venir : « Le Protocole [de Kyoto] distingue les pays développés, qui ont largement créé les problèmes actuels, des pays en développement, qui ont besoin d’assistance pour ne pas créer ceux de demain » (Patten, 2009, p. 369). On a trop tendance à négliger que le « succès » de Kyoto est en fait celui des Européens et il n’est malheureusement pas certain que la méthode qui a permis de l’obtenir soit transposable au niveau mondial tant elle résulte d’un contexte historique particulier. 1992 est en effet l’année de la tenue de la conférence de Rio et de l’adoption de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques. Mais c’est aussi la première année durant laquelle l’Europe n’a plus à craindre une Union soviétique qui s’est désintégrée quelques mois auparavant. Toujours cette année-là, l’Europe adopte le traité de Maastricht et voit dans la question climatique un thème sur lequel elle peut se positionner en leader, passer des alliances avec les pays du Sud, se distinguer des États-Unis de Ronald Reagan. L’ONU, via notamment la conférence de Rio, apparaît alors comme une enceinte où l’Europe va pouvoir tenter de jouer la carte du multilatéralisme. Juste avant Kyoto, elle se met d’accord sur une règle de partage du fardeau entre ses membres, accord qui sera officialisé après la signature du Protocole. Comme le résument très bien Amy Dahan et Stephan Aykut, « à travers cet accord, l’Europe s’est projetée comme un monde en miniature : comme elle réunit des pays aux systèmes énergétiques et aux niveaux de développement très hétérogènes, les négociations intra-européennes sur le “burden sharing” devaient avoir valeur d’exemple pour les négociations onusiennes. Le monde ne pourra-t-il pas se mettre d’accord sur le modèle de l’Union des 15 puis des 27 ? » (Dahan et Aykut, 2012, p. 77) Ce ne sera malheureusement pas le cas dans la mesure où de nombreux pays n’ont pas le même agenda international que l’Union européenne, mènent une politique étrangère relevant de la realpolitik. S’agissant de Washington et de Pékin, ce refus à suivre l’exemple européen sera d’autant plus couronné de succès que, comme le dit François Godement, « les États-Unis et la Chine sont les deux seuls États dont la souveraineté peut résister à la globalisation » (Godement, 2012, p. 236).

2. 2. De Copenhague à Cancún : le refus d’un accord contraignant

  • 3 Voir par exemple Sanger, (2010).

30Il n’est pas exagéré de dire que la conférence de Copenhague (du 7 au 18 décembre 2009) fut considérée par de nombreux commentateurs comme un échec cuisant. Contrairement à ce que souhaitaient Paris, Berlin ou Londres, Washington n’entendait pas exercer de leadership sur la question du climat. Bien plus, ni les États-Unis ni la Chine ne voulaient un accord multilatéral contraignant. Quant à la stratégie d’obstruction chinoise, elle était d’autant moins surprenante que la Chine considère les États-Unis comme une puissance en déclin3. Pour autant, et cela faisait sans doute parti du calcul de Pékin, la responsabilité de l’échec a été imputée par de nombreux observateurs et participants aux seuls États-Unis. Si la conférence de Copenhague n’a pas été, à l’évidence, une avancée sur le plan de la coordination internationale en matière de climat, le texte finalement adopté comportait néanmoins deux éléments intéressants.

31Tout d’abord, le champ couvert par « l’accord de Copenhague » (accord bien évidemment non contraignant) est plus large que celui du protocole de Kyoto. De fait, en incluant les émissions américaines ainsi que celles des pays émergents ce n’est plus 25 % mais 75 % des émissions mondiales de GES qui sont concernés. Ensuite, les pays de l’Annexe 1 se sont engagés à réduire leurs émissions de 12 % en 2020 par rapport à leur niveau de 1990.

32Un an plus tard, le sommet de Cancún (du 29 novembre au 11 décembre 2010) s’ouvre dans une quasi-indifférence médiatique qui tranche avec les attentes qui s’étaient exprimées à Copenhague l’année précédente. Il est vrai que l’arithmétique du problème n’a pas vraiment changé. Dans une conférence de presse donnée le 22 novembre à Washington, Todd Stern, l’envoyé spécial américain pour le changement climatique, met les points sur les i. Il explique qu’un traité comportant des engagements chiffrés de réduction pour les pays occidentaux devrait également s’appliquer aux pays émergents et donc à la Chine. Deux jours plus tard, Xie Zhenhua, directeur adjoint de la Commission du développement national et de la réforme, rétorque que les pays développés doivent « prendre la tête » de la lutte contre le changement climatique « en réduisant leurs émissions de carbone et en faisant de la place pour que les nations en développement prospèrent ». Il insiste sur le fait que la Chine n’acceptera aucune obligation au-delà de ses capacités en tant que pays en développement (Li, 2010).

33Les 194 pays qui se retrouvent à Cancún doivent relever un certain nombre de défis parmi lesquels sauver le protocole de Kyoto, préserver les forêts tropicales et mettre sur les rails le futur « Fonds vert ». Après 12 jours de discussions, un accord est finalement conclu par 193 pays sur les 194 présents, seule la Bolivie ayant choisi de ne pas l’approuver. Un accord certes modeste mais qui comporte néanmoins quelques avancées.

34Tout d’abord, l’accord de Cancún retient 2°C comme limite supérieure à l’élévation de la température terrestre par rapport à son niveau d’avant la révolution industrielle. Proposé par le GIEC (Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat), cet objectif n’avait jusqu’alors jamais fait l’unanimité chez les parties à la Convention-cadre de 1992, seule l’Union européenne l’ayant adopté pour son propre compte.

35Ensuite, un Fonds vert est promis dont le but est de permettre aux pays en développement de s’adapter au changement climatique, favoriser la protection des forêts tropicales et le partage de technologies propres comme le solaire ou l’éolien. Placé sous le contrôle temporaire de la Banque mondiale, il devrait être abondé à hauteur de 30 milliards de dollars par an d’ici 2012, puis de 100 milliards d’ici 2020. Mais la question des droits de propriété intellectuelle liée aux transferts de technologies prévus est, quant à elle, tout simplement éludée.

36Par ailleurs, le protocole de Kyoto est prolongé d’un an, les parties s’étant accordées à repousser à 2011 les négociations sur son avenir.

37Enfin, dans le droit-fil de l’accord de Copenhague, celui de Cancún couvre les quatre cinquièmes des émissions mondiales de GES. Pour autant, en reprenant la distinction entre pays de l’Annexe 1 et pays hors de cette Annexe, l’accord adopté au Mexique instaure un système d’engagement à géométrie variable. D’un côté, les pays industrialisés (les pays de l’Annexe 1, sauf la Turquie et l’Ukraine, soit 40 pays à l’origine de 47 % des émissions de 2005) se sont engagés à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre de 25 à 40 % d’ici 2030. Les engagements minimaux de ces pays correspondent en fait à une diminution des rejets de 12 % en 2020 par rapport à leur niveau de 1990. De l’autre, les pays non-Annexe 1 n’ont, pour la plupart, pris aucun engagement, sauf 14 pays émergents (qui représentent 33 % des émissions de 2005) qui ont accepté des engagements de réduction « relatifs ». Ceux-ci sont soit des objectifs de réduction par rapport à un scénario de référence soit, et c’est, par exemple, le cas de la Chine et de l’Inde, un engagement de réduire pour 2020 l’intensité carbone de leur économie. D’où une réelle difficulté à anticiper leur niveau d’émission d’ici une décennie, pour ne rien dire des problèmes d’agrégation d’engagements absolus et d’engagements relatifs.

38Beaucoup de problèmes, donc, pour parvenir à un accord non sans ambitions mais aux moyens pour le moins limités.

39La Chine, pour sa part, s’est engagée à réduire d’ici 2020 ses émissions de CO2 par unité de PIB (son intensité carbone) de 40 à 45 % par rapport au niveau de 2005. Il convient à ce propos de faire remarquer que l’amélioration de l’intensité carbone de l’économie chinoise est un phénomène observable depuis plusieurs décennies (plus de 60 % sur 30 ans) et que pour l’heure des doutes subsistent sur ce qui sera comptabilisé au numérateur (quid de la déforestation ?) et au dénominateur (PIB aux taux de change courants ou en PPA ?) De plus, comme le soulignent Anaïs Delbosc et Christian de Perthuis, « l’ambition de réduction affichée par la Chine est extrêmement sensible à la vitesse de croissance de son économie : passer de 8 % à 9 % de croissance annuelle étend les droits à émettre de la Chine de 1,6 milliard de tonnes de CO2 en 2020, soit un niveau proche de ce qu’atteindra le plafond des émissions industrielles de CO2 encadrées par le système d’échanges de quotas en Europe » (Delbosc et de Perthuis, 2011, p. 72-73).

2. 3. Durban et Doha : vers une solution pour 2020 ?

40Et c’est dans un climat de grande morosité que s’ouvre, le 28 novembre 2011 à Durban en Afrique du Sud, la 17e conférence des Nations unies sur les changements climatiques. De fait, rien n’incite à l’optimisme. Lors de la reprise de la négociation sur le climat qui s’est déroulée à Bangkok du 3 au 8 avril précédent, les lignes d’opposition traditionnelles sont réapparues. Les questions diplomatiquement laissées en suspens à Cancún comme la prolongation du protocole de Kyoto après 2012 n’ont pas été abordées. Point de friction majeur : le traitement différencié entre pays industrialisés et grands émergents. La réunion du G8 à Deauville les 26 et 27 mai 2011 n’a pas fait bouger les lignes même si le communiqué final souligne que « la lutte contre les changements climatiques est une priorité mondiale ».

41Et pourtant… Après deux semaines de négociations chaotiques la 17e COP se termine le 11 décembre, soit avec un jour et demi de retard, par un accord, certes peu glorieux, mais un accord tout de même qui comporte des avancées que l’on n’attendait pas forcément.

42Ainsi, pour la première fois dans l’histoire des négociations climatiques, tous les grands pays émetteurs de GES – Chine et États-Unis inclus – ont accepté de s’inscrire dans un accord global de réduction des émissions. Celui-ci devra être élaboré d’ici 2015 et entrer en application à partir de 2020.

43Reste que tout enthousiasme serait prématuré. En effet, la nature juridique que revêtira cet accord n’a pas été précisée. L’Union européenne souhaitait un traité légalement contraignant comme celui adopté à Kyoto en 1997. La Chine, l’Inde et les États-Unis n’ont pas voulu en entendre parler et ont exigé, le dimanche 11 décembre à 3 heures du matin, que figure dans l’accord, en plus des mots « protocole » et « instrument légal », l’expression « solution concertée légale ». Refus des Européens qui y ont vu la porte ouverte à l’immobilisme. La version finale du texte précisera que le futur accord sera « un protocole, un instrument légal ou une solution agréée ayant force légale applicable à toutes les parties. » Un vaste champ exégétique s’ouvre donc, comme le prouvent les réactions des uns et des autres. Pour Todd Stern, le négociateur américain, « l’affaire s’est finalement bien terminée. C’est la première fois que l’on va voir des pays en développement accepter d’être tenus par un accord légal sur le climat. » (Caramel, 2011, p. 10). Étrangement, tous les PVD ne font pas cette lecture... Selon un ministre indien, « la décision [prise à Durban] laisse à l’Inde la flexibilité nécessaire en matière de choix de la forme légale qui sera décidée dans le futur » (Spencer, 2012).

44L’un des points positifs de cet accord réside néanmoins dans le fait qu’il confère une nouvelle interprétation à la formule utilisée dans l’article 3 de la Convention-cadre à savoir qu’il « incombe aux Parties de préserver le système climatique dans l’intérêt des générations présentes et futures, sur la base de l’équité et en fonction de leurs responsabilités communes mais différenciées et de leurs capacités respectives ».

45Comme nous l’avons vu, dans le cadre de la Convention de 1992 puis dans celui du protocole de Kyoto, cette idée de « responsabilités communes mais différenciées » s’est traduite par la constitution de deux groupes de pays : les pays développés (Annexe 1 pour la Convention cadre ou Annexe B pour le protocole de Kyoto) et pays en développement, les premiers étant soumis à des obligations de réduction, les seconds en étant dispensés. Prenant acte des changements intervenus dans l’économie mondiale depuis deux décennies, en particulier la montée en puissance des grands émergeants, l’accord de Durban tente d’établir un principe de « globalisation des responsabilités » dans la lutte contre le changement climatique. Bien sûr, tout reste à faire et notamment à imaginer des modes d’articulation entre une responsabilité globalisée et le droit au développement des pays du Sud. S’agit-il d’un « petit glissement tectonique », comme le prétend Thomas Spencer ? Il est bien trop tôt pour le dire.

46Car il ne faut pas oublier que cet accord a tout de même été obtenu à l’arraché. Le 7 décembre, Jo Leinen, le chef de la délégation européenne, déclarait encore : « Ce qui est vraiment frustrant à observer c’est que cette conférence est de nouveau prise en otage par le jeu de ping-pong entre les États-Unis et la Chine. […] Il est inacceptable et plus tolérable que ce jeu soit en train de bloquer l’ensemble du processus. Maintenant que la Chine a fait quelques avancées, testons leur sérieux. Je ne vois pas le même engagement, les mêmes signaux de la part des États-Unis. L’un n’est pas prêt, l’autre ne veut pas. Nous avons réellement un problème » (Broder, 2011).

47Il était donc sans doute impossible d’aller plus loin. Comme le résume le même Jo Leinen : « Les États-Unis ne veulent pas s’engager avant 2020, les Chinois ne peuvent pas » (Noualhat, 2011, p. 20). Reste que ce résultat, pour aussi imparfait qu’il soit, est incontestablement à mettre au crédit de l’Union européenne qui avait conditionné la prolongation de son engagement dans le protocole de Kyoto à l’adoption par les autres pays de sa « feuille de route », dont l’accord final est une version édulcorée.

  • 4 Sur les dérives dramatiques de ce mécanisme on lira le remarquable article de Noémie Bisserbe, (Bis (...)

48Et de fait, deuxième point positif de cette 17e COP, le protocole de Kyoto est prolongé pour une seconde période de 3 à 5 ans à compter de l’année 2012. Toutefois, le Canada, le Japon et la Russie ont fait défection si bien qu’il ne couvrira plus au maximum que 15 % des émissions mondiales, contre un quart aujourd’hui. La prolongation du Protocole était néanmoins une demande des pays en développement dans la mesure où il s’agit du seul accord contraignant liant les pays riches, accord qui, en outre, permet via de « mécanisme de développement propre » de financer des projets peu émetteurs de CO2 dans les pays du Sud. À cela s’ajoute la décision de pouvoir financer la protection des forêts tropicales par la vente de crédits carbone, décision destinée à donner un nouveau souffle au programme REDD des Nations unies destiné à protéger les forêts (United Nations Collaborative Programme on Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries)4.

49Enfin, le Fonds vert pour le climat a été officiellement créé. Cependant, aucune source de financement n’a pour le moment été mise en place.

50La 18e COP s’est tenue à Doha du 26 novembre au 8 décembre 2012. Parmi les décisions adoptées, deux méritent de retenir notre attention.

51Tout d’abord, le protocole de Kyoto est prolongé, pour une seconde période qui ira du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2020. L’Union européenne, la Croatie, l’Islande, l’Australie, la Norvège, la Suisse et cinq autres pays industrialisés sont parties prenantes à cet « Acte II du protocole de Kyoto ». Chaque pays « réexaminera » ses objectifs de réduction « au plus tard en 2014 ». Mais, le Japon, le Canada et la Russie ayant refusé de s’engager dans la deuxième phase de protocole de Kyoto, la part des émissions mondiales couvertes par Kyoto 2 est désormais de 10 % (International Energy Agency, 2012, p. 13).

52Ensuite, l’accord de Doha réaffirme l’ambition d’adopter en 2015 – à Paris – un accord global de réduction des émissions (dont le statut juridique n’est pas précisé…) qui devra entrer en vigueur en 2020 et dont l’objectif est de parvenir à limiter la hausse des températures à 2°C.

  • 5 Et parfois de chaos comme l’a prouvé l’intervention en Irak.
  • 6 Ainsi, la VIe flotte est chargée de la Méditerranée et sécurise donc le canal de Suez, la Ve est da (...)

53Même si ces évolutions ont un côté encourageant, elles ne sont cependant pas suffisantes pour autoriser un trop grand optimisme. En premier lieu parce que le climat est devenu l’une des composantes de la rivalité sino-américaine et en second lieu parce que la Chine et les États-Unis sont des alliés objectifs lorsqu’il s’agit de s’opposer à l’Europe quand celle-ci entend mettre en œuvre des mesures de court terme favorables au climat. S’agissant du premier point, la méfiance semble être, en matière de climat comme en bien d’autres, l’une des caractéristiques principales des relations entre Pékin et Washington. Les États-Unis et la Chine sont désormais engagés dans une lutte d’influence non seulement en Asie mais également ailleurs dans le monde, l’expression de « consensus de Pékin » illustrant à la perfection (bien que sans doute de façon trop radicale) cette situation. Reste que l’actuelle montée en puissance de la Chine dépend de la stabilité du système économique international, stabilité qui serait gravement compromise par un brusque déclin de la puissance américaine et par l’exacerbation des rivalités interétatiques qui s’ensuivrait inéluctablement. Pour le moment, et sans doute pour encore longtemps, la Chine n’est pas en mesure d’endosser la tâche que remplissent les États-Unis sur la scène internationale depuis plusieurs décennies (Golub, 2010). La comparaison des budgets annuels consacrés à la défense est sans appel : 693 milliards de dollars aux États-Unis (pas loin, donc, de 2 milliards de dollars par jour) contre 76 milliards en Chine (chiffres pour l’année 2010) (The Economist, 2012, p. 102). Avec 44 % des dépenses militaires mondiales, Washington assume un rôle de gendarme international, de créateur de biens publics5 tel que la sécurité des routes maritimes6, un rôle qui, pour l’heure, n’est à la portée d’aucun autre pays et que, d’ailleurs, les dirigeants chinois ne veulent peut-être pas assumer. C’est sans doute ce qui explique que Washington et Pékin coopèrent (tout de même) dans certains domaines (Landler et Myers, 2012).

54En matière climatique, on notera que la CIA a ouvert en septembre 2009 le Center on Climate Change and National Security (Centre sur le changement climatique et la sécurité nationale). Le communiqué de l’Agence ne laisse guère de doute sur la mission qui lui est dévolue. Il ne s’agit pas en effet pour le nouveau Centre de contribuer à l’approfondissement de la science du climat mais à la compréhension « de l’impact en termes de sécurité nationale de phénomènes tels que la désertification, l’élévation du niveau de la mer, les déplacements de population, l’exacerbation de la compétition pour les ressources naturelles » (CIA, 2009). Le Centre, poursuit le communiqué, fournira une expertise aux décideurs politiques lorsqu’ils négocieront, mettront en œuvre ou vérifieront la bonne application d’accords environnementaux internationaux. La sénatrice démocrate Dianne Feinstein justifie la décision de création de ce Centre de façon extrêmement claire : « Notre […] mission est d’évaluer les projets et les intentions des autres pays. La CIA aidera l’Administration américaine à mettre en place des régimes de vérification pour tout traité portant sur le changement climatique de manière à ce que nos dirigeants puissent négocier en position de force. C’est là l’un des rôles d’un service de renseignement » (Mascré, 2010, p. 59). En avril 2012, on apprenait que le Pentagone avait créé un nouveau service de renseignement, le Defense Clandestine Service (DCS), dont la mission est d’étendre le renseignement militaire à des zones qui ne sont pas en guerre comme l’Iran, la Corée du Nord ou la Chine. Les Chinois ne sont cependant pas en reste avec la création du Guojia Anquanbu (abrégé en Guoanbu), le ministère de la Sureté d’État. Chargé du renseignement extérieur et du contre-espionnage, il emploierait environ 40 000 personnes réparties aux quatre coins du monde.

55À cela s’ajoute, deuxième point, le constat quelque peu désespérant que si tout le monde semble faire preuve de bonne volonté en matière de climat pour 2020, il n’en va pas de même pour… 2012 ! Un seul exemple suffira à illustrer cela, celui du transport aérien. Secteur économique par nature international, on aurait, naïvement, tendance à penser qu’il s’agit d’un domaine où les pays seraient enclins à tester des moyens de résolution de la crise climatique. Or, ce que l’on a pu observer ces derniers mois montre qu’à l’évidence, il n’en est rien.

56En effet, le 1er janvier 2012 est entré en vigueur la directive européenne incluant le transport aérien parmi les secteurs concernés par le protocole de Kyoto. Un système de permis d’émissions a donc été créé pour les 4 000 compagnies aériennes exploitant des avions au départ, à destination ou au sein de l’Union européenne. Le plafond total est de 212,9 millions de tonnes de CO2, soit 97 % de la moyenne annuelle des émissions de la période 2004, 2005 et 2006. Ce plafond diminuera à 208,5 millions de tonnes en 2013 (-2,06 %) et restera à ce niveau jusqu’en 2020. 3 % de ce plafond seront mis en réserve pour les nouveaux entrants tandis que 82 % seront attribués gratuitement aux compagnies aériennes. Ces dernières devront, par conséquent, acheter des permis pour l’équivalent de 15 % de leurs émissions. Il ne s’agit évidemment pas de trancher ici la question de savoir s’il n’aurait pas mieux valu limiter dans un premier temps ce dispositif aux vols intra-européens ou aux trajets effectués au sein de l’espace aérien européen toutes destinations confondues. Ni même de débattre du rôle qu’aurait peut-être dû jouer en amont l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI). Ce qui est frappant, pour notre propos, c’est la virulence des réactions chinoises, américaines, indiennes ou russes qu’a suscité cette inclusion de l’aviation commerciale dans le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (ETS).

57Dès l’été 2011, Pékin menaçait de réduire ses commandes d’Airbus (l’achat de 45 appareils a d’ailleurs été bloqué). En décembre, l’Association chinoise du transport aérien réclamait l’instauration de mesures commerciales de rétorsion. Quant aux États-Unis, ils ne furent pas en reste puisque l’administration Obama a tout simplement demandé que les règles en question ne s’appliquent pas aux compagnies américaines, le 16 décembre 2011, Hilary Clinton avertissant son homologue européen Catherine Ashton que le maintien du dispositif conduirait les États-Unis à « mener des actions appropriées ». Début janvier, la Commission européenne (confortée dans sa position par une décision de la Cour européenne de justice du 21 décembre) faisait savoir qu’elle excluait tout retour en arrière. Le 7 février, on apprenait que le gouvernement chinois avait interdit à ses compagnies aériennes d’acquitter toute somme liée à ce dispositif. Courant mars, le gouvernement indien lui emboîtait le pas. Quant à la Russie, elle envisageait de restreindre les autorisations de survol de la Sibérie… Fin mars, Mme Connie Hedegaard, commissaire européen à l’action pour le climat appelait à un compromis d’ici à 2013… Le 12 avril, l’Inde faisait savoir qu’elle considérait que la décision européenne représentait une « cause de rupture » dans les discussions sur le changement climatique qui doivent reprendre à Bonn entre le 14 et le 25 mai afin de préparer une grande conférence ministérielle prévue au Qatar à la fin de l’année 2012. Une semaine plus tard, Washington emboitait le pas à New Delhi, Todd Stern déclarant : « Il existe un potentiel de retombées négatives sur les négociations plus larges sur le climat, un certain nombre de pays sont assez contrariés et de ce que cela dit, selon eux, sur le système multilatéral » (Le Monde, 19 avril 2012). Le 12 novembre, Bruxelles décidait de suspendre pour un an l’application du système aux vols extra-européens, l’OACI étant censée annoncer des mesures de limitation de l’empreinte carbone de l’aviation civile en novembre 2013… (Cochennec, 2012, p. 36).

58Les « préférences révélées » sont, pour finir, peut-être plus fiables pour juger les priorités des agents économiques que les « préférences affichées ». Une chose est en tout cas évidente : le piège du dilemme du prisonnier n’a pas encore été désamorcé.

Conclusion

59Dans un tel contexte, les raisons d’espérer semblent bien minces. Pour autant, l’absence d’une coopération sino-américaine sans arrière-pensées n’est pas synonyme d’immobilisme. Dans le cas du climat, deux facteurs peuvent contribuer à faire avancer les choses dans la bonne direction : d’une part les problèmes de pollution de l’air qui, comme nous l’avons vu plus haut, touchent de vastes zones du territoire chinois et obligent les autorités à agir et, d’autre part, la rivalité sino-américaine sur les technologies vertes.

60Les États-Unis n’ont pris conscience que relativement tard des positions commerciales acquises par l’empire du Milieu dans le domaine des technologies vertes : éoliennes, panneaux solaires, ampoules à basse consommation… Pékin a d’ailleurs fait de la promotion des énergies propres un objectif industriel prioritaire (Maréchal, 2012, p. 5-12), recourant pour cela à plusieurs méthodes : la production industrielle à bas coûts (solaire), la protection du marché intérieur (éolien) et, enfin, l’articulation entre des technologies nationales et l’espionnage industriel (Clendenin, 2011, p. 23). La Chine est désormais le premier producteur mondial d’ampoules à basse consommation, d’éoliennes, de panneaux solaires, de chauffe-eau solaires, de batteries pour voitures électriques… Le Pew Environment Group Climate and Energy Program basé à Washington indique, pour sa part, que la Chine a investi en 2009 34 milliards de dollars dans les technologies propres tandis que les États-Unis ne leur consacraient que 18,6 milliards (Chen, 2010). Le Belfer Center for Science and International Affairs (Université de Harvard) indique de son côté que les investissements comparés de la Chine et des États-Unis dans la recherche-développement en matière énergétique seraient, respectivement, pour l’année 2008, de 11,8 et de 4,1 milliards de dollars (internationaux de 2008 comparés en parité de pouvoir d’achat). La Chine compte aujourd’hui plus d’un million et demi de chercheurs (UNESCO, 2010, p. 390) et a déposé, en moyenne sur la période 2008-2010, 63 916 brevets, ce qui la place en 3e position après le Japon (167 820) et les États-Unis (89 225) (The Economist, 2012, p. 63). Dans le seul domaine de la voiture propre, la Chine va investir 1,2 milliard de dollars par an (Tiessen, 2012, p. 42). Quant à la production d’électricité, les autorités chinoises envisagent la construction d’une centrale solaire d’une capacité de production de 2 gigawatt dans le désert de Mongolie intérieure (Casertano, 2011, p. 172).

61En attendant que la perspective de la catastrophe amène – éventuellement, car il ne faut guère se faire d’illusions – Chinois et Américains à coopérer, espérons que la recherche de l’intérêt privé, économique et politique à court terme, conduira à des mesures susceptibles d’améliorer le bilan carbone des deux premières économies mondiales.

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Notes

1 Pour un état de l’environnement en Chine on lira le document suivant, certes un peu ancien : OECD, (2007).

2 Sur ce thème, voir Perspectives chinoises, n° 3, 2007, « En marche vers la société d’harmonie ».

3 Voir par exemple Sanger, (2010).

4 Sur les dérives dramatiques de ce mécanisme on lira le remarquable article de Noémie Bisserbe, (Bisserbe, 2011, p. 116-127).

5 Et parfois de chaos comme l’a prouvé l’intervention en Irak.

6 Ainsi, la VIe flotte est chargée de la Méditerranée et sécurise donc le canal de Suez, la Ve est dans le golfe Persique, la VIIe flotte croise dans l’océan Pacifique ouest et l’océan Indien (donc dans le détroit de Malacca).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Paul Maréchal, « La Chine, les États-Unis et la difficile construction d’un nouveau régime climatique », Revue de la régulation [En ligne], 13 | 1er semestre / Spring 2013, mis en ligne le 31 mai 2013, consulté le 24 juillet 2016. URL : http://regulation.revues.org/10145

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Auteur

Jean-Paul Maréchal

Maître de conférences (HDR), université Rennes 2, chercheur au CIAPHS (Centre interdisciplinaire d’analyse des Processus humains et sociaux), marechal.jean-paul@wanadoo.fr

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Droits d’auteur

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